誰有權提法律案？法律案的提案與審議程序

你知道除了立法委員之外，還有哪些人可以提出法律案嗎？
司法院、考試院、監察院竟然也可以！甚至一般民眾也有機會透過公投創制法律！
但這些提案要怎麼變成真正的法律？中間又會經過哪些程序？

憲法第 63 條明文賦予立法院「議決法律案」的職權，憲法第 170 條並定義「經立法院通過，總統公布之法律」方為憲法所稱法律。換言之，無論由誰提出，法律案最終都必須走完立法院三讀與總統公布程序，才具備法律效力。以下先說明誰有提案資格，再帶你看完整的審議流程。

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一、誰有權提出法律案？

法律案的提案權並不是立法委員的專利。依據我國憲法及相關法律，以下這些「主體」都有提出法律案的資格：

1. 立法委員

立法委員是提出法律案最常見的管道。只要 15 位以上立委連署，就可以向立法院提出法律案（《立法院議事規則》第 8 條）。立委提案的內容包羅萬象，從民生經濟到國防外交，只要不違憲都可以提出。

除議事規則的連署門檻外，立法委員提出之法律案在議事運作上，原則上先送程序委員會，提報院會朗讀標題後交付委員會審查；若有出席委員提議、二十人以上連署或附議，經表決通過，亦得逕付二讀。這正是憲法第 63 條立法院議決權在議事程序中的具體落實，立委雖有提案權，但法案能否成為法律，仍取決於立法院院會的議決。

2. 行政院

行政院是國家最高行政機關，負責政策的規劃與執行。行政院提出的法律案稱為「院版草案」，必須先經過 行政院會議通過，再函請立法院審議。行政院提案的數量通常最多，因為許多重大政策都需要透過法律來落實。

憲法第 58 條第 2 項規定，行政院院長、各部會首長須將應行提出於立法院之法律案，提出於行政院會議議決之，這就是「院版草案」必須經行政院會議通過的憲法依據。行政院會議由院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織，以院長為主席；經會議議決後的法案，方得函送立法院適用三讀程序。

3. 司法院、考試院、監察院

你可能會好奇：司法、考試、監察機關也能提法律案？沒錯！根據大法官解釋，這三院基於 五權分治、平等相維 的憲政體制，就它們 所掌職權範圍內的事項，可以向立法院提出法律案。

• 司法院：釋字第 175 號解釋明確指出：「司法院為國家最高司法機關，基於五權分治彼此相維之憲政體制，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案。」（釋字第175號）
  例如《國民法官法》、《刑事訴訟法》修正案等，司法院都有提案權。

• 考試院：釋字第 3 號解釋承認考試院有提案權，憲法第 87 條已明定「考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案」，且基於五院平等原則，考試院就其職掌事項（如考銓、保障等）當然可以向立法院提出法律案。

• 監察院：同樣依據釋字第 3 號解釋，監察院就其職掌事項（如彈劾、糾舉、審計等）亦得向立法院提出法律案。監察院作為國家最高監察機關，本於職務需要，就所掌事項自有向立法院提案之權，釋字第 3 號理由書即本此憲政分工而為闡釋。

法院見解小補充
大法官在釋字第 175 號解釋理由書中強調：「法律案之議決，雖為專屬立法院之職權，而其他各院關於所掌事項，知之較稔，得各向立法院提出法律案，以為立法意見之提供者，於法於理，均無不合。」（釋字第175號）
這說明了五院分工合作的精神，各院可以就專業領域提供法律草案，讓立法更完善。

4. 公民（透過公民投票創制）

人民有創制、複決之權（憲法第 17 條、憲法第 136 條）。依據《公民投票法》，公民可以發動全國性公投來「創制立法原則」或「複決法律」。

• 創制立法原則：提案主文可以要求制定、修正或廢止法律之立法原則。一旦公投通過，行政院應於三個月內研擬相關法律草案送立法院，立法院應於下一會期休會前完成審議。
• 複決法律：針對立法院通過的法律或修正案，公民可以發動複決，若通過則該法律失效。

不過，公投的門檻相當高：提案階段需有 最近一次總統選舉選舉人總數萬分之一以上 連署；成案階段需有 選舉人總數百分之一點五以上 連署；投票時需有 過半數有效票同意，且同意票達 投票權人總額四分之一以上 才算通過。

須特別留意，公民投票法第 2 條所定全國性公投適用事項，僅包括法律之複決、立法原則之創制及重大政策之創制或複決，並無「直接創制完整法律」的類型；同條並明定預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。因此人民透過公投影響立法，實際上是創制「立法原則」或複決「現行法律」，而非自行直接制定完整法條。

5. 其他間接方式

地方政府、政黨、民間團體雖然不能直接向立法院提案，但可以透過遊說立委或發動公民連署的方式，間接促成法律案的提出。例如近年推動的「動物保護法」修正，就是由動保團體與立委合作提案的結果。

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二、法律案的審議程序

一個法律案從提出到正式生效，必須經過立法院的「三讀程序」，以及總統公布。以下用簡單的流程圖（文字版）來說明：

提案 → 程序委員會排入議程 → 一讀會（宣讀標題，決定交付委員會） → 委員會審查（逐條討論） → 黨團協商（若有爭議） → 二讀會（廣泛討論、逐條討論、表決） → 三讀會（文字修正、表決） → 總統公布

立法院職權行使法第 7 條規定，法律案應經三讀會議決，這是上述流程的法定基礎；除法律案、預算案應經三讀會外，其餘議案僅經二讀會議決。以下各階段均依該法及議事實務逐一說明。

1. 提案與連署

• 立委提案：至少 15 位立委連署，將法律案送交立法院秘書處。
• 行政院、司法院、考試院、監察院提案：經院會通過後，函送立法院。
• 公民創制：依公投法完成程序後，由行政院提出草案。

2. 程序委員會排入議程

程序委員會負責決定哪些法案排入院會議程。通常各黨團會協商，但若法案遲遲未排入，提案人可要求院會將該案逕付二讀（跳過委員會），但需要院會決議。

依立法院職權行使法第 8 條，政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查；但有出席委員提議、二十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。程序委員會即在此階段發揮議程篩選功能。

3. 一讀會

由主席宣讀法案標題，經大體討論後，決定 交付相關委員會審查，或逕付二讀（較少見）。若交付委員會，後續就進入委員會審查階段。

4. 委員會審查

負責的委員會將舉行 公聽會 或 審查會，邀請專家學者、政府官員表達意見。委員會可以逐條討論、修正，甚至將法案「擱置」（不處理）。若委員會通過，就會將審查結果提報院會。

委員會審查是立法專業化的關鍵環節，許多技術性與細節性條文都在此階段被實質檢視；原提案者若於完成二讀前經院會同意，亦得依立法院職權行使法第 12 條撤回原案，但性質相同之法律案得為併案審查。

5. 黨團協商

對於爭議性法案，各黨團可以進行協商，依立法院職權行使法第 71-1 條規定，議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期處理。協商結論經各黨團簽字後，送院會進行二讀。

6. 二讀會

這是整個立法過程中最關鍵的階段。院會先進行「廣泛討論」，讓立委對法案整體表示意見，接著進行「逐條討論」，針對每一條文發言、修正、表決。二讀會通過後，法案原則上已經定案。

立法院職權行使法第 9 條明定，第二讀會應將議案朗讀，依次或逐條提付討論，並得先就審查意見或原案要旨作廣泛討論；第 10 條則規定，若二讀中對本案立法原旨有異議，得經二十五人以上連署將全案重付審查，但以一次為限，這顯示二讀會是實質審議與修正的核心場域。

7. 三讀會

三讀會原則上只做 文字修正，不得變更實質內容。經過表決通過後，全案完成立法程序。

依立法院職權行使法第 11 條，第三讀會除發現議案內容互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正，並應將議案全案付表決；三讀會原則於第二讀會之下次會議行之，但經十五人以上連署並表決通過者，亦得於二讀後繼續進行。

8. 總統公布

立法院將通過的法律案移送總統及行政院，總統應於收到後 10 日內 公布。如果行政院認為該法律案窒礙難行，可以經總統核可後，移請立法院覆議（但實務上很少發生）。

憲法增修條文第 3 條第 2 款進一步規定，行政院對於立法院決議之法律案如認窒礙難行，得經總統核可，於決議案送達行政院十日內移請立法院覆議；立法院應於送達十五日內作成決議，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受，總統並應於前述公布期限內公布。此一覆議機制是行政院制衡立法結果的憲法設計，與總統公布義務相互銜接。

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三、法院見解與實際案例

前述大法官解釋與公投實例，具體呈現了多元提案權如何在憲政運作中落實。以下整理最具代表性的見解與案例。

釋字第 3 號：監察院也有提案權

早期對於監察院是否有法律提案權曾有爭議，大法官在釋字第 3 號解釋中明確表示：「監察院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。」理由是五院各為國家最高機關，平等獨立，基於職務需要，監察院自得提出法律案。這個解釋奠定了五院平等提案的憲政基礎。

釋字第 175 號：司法院也有提案權

後來司法院也遇到類似問題，大法官在釋字第 175 號解釋中再次闡明：「司法院為國家最高司法機關，基於五權分治彼此相維之憲政體制，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案。」（釋字第175號）
解釋理由書更提到：「法律案之議決，雖為專屬立法院之職權，而其他各院關於所掌事項，知之較稔，得各向立法院提出法律案，以為立法意見之提供者，於法於理，均無不合。」（釋字第175號）
自此，司法院可以主動就司法改革相關法案提出草案，例如《國民法官法》就是由司法院提出，並與行政院會銜送立法院審議。

公民創制案例：以核養綠公投

2018 年的「以核養綠」公投，主文為「您是否同意：廢除電業法第 95 條第 1 項？」這屬於 法律複決。公投通過後，電業法第 95 條第 1 項（核能發電設備應於 2025 年以前全部停止運轉）於公告後第三日起失其效力。該條項業已因公投通過而廢止，現行電業法第 95 條僅規範低放射性廢棄物最終處置，已無第 1 項。這是公民直接影響法律的經典案例。

司法院提案實例：國民法官法

2020 年通過的《國民法官法》，是由司法院與行政院會銜提出的法律案。司法院基於其職權，推動人民參與刑事審判的制度，經過立法院三讀後，於 2023 年正式實施。國民法官法第 113 條明定，除少數條文另定施行日期外，其餘條文自中華民國 112 年 1 月 1 日施行，也就是 2023 年正式上路。這個案例充分展現了司法院的提案權。

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四、常見問題 QA

Q1：一般民眾可以直接向立法院提案嗎？

不行。一般民眾不能直接向立法院提出法律案，但可以透過以下方式參與立法：

• 遊說立委，請立委代為提案。
• 發動公民投票創制立法原則（門檻較高）。
• 在「公共政策網路參與平臺」提點子，形成政策建議（但無強制力）。

Q2：法律案在立法院被擋下來怎麼辦？

如果法案在委員會被擱置，提案人可以請求院會將該案逕付二讀（需經院會決議）。若逕付二讀仍無法通過，就只能等待下一屆立委重新提案，或者透過公民投票創制。另外，原提案者在完成二讀前，經院會同意後亦可依規定撤回原案，改以其他形式重新推動。

Q3：總統可以否決法律案嗎？

我國總統沒有否決權，但行政院認為窒礙難行時，可依《憲法增修條文》第 3 條，經總統之核可，移請立法院覆議。若立法院維持原案，總統就必須在 10 日內公布。實務上總統幾乎不會拒絕公布。

Q4：司法院提的法律案，立法院可以不審嗎？

立法院有審議法案的自主權，可以決定排審與否。但司法院提案後，立法院基於尊重五院平等，通常會排入議程，但審查速度與結果仍取決於立法院。憲法上立法院握有法律案議決權，因此最終是否通過，仍由立法院依三讀程序定奪。

Q5：公民投票創制的法律，立法院一定要通過嗎？

根據公民投票法第 30 條公民投票案經通過者，有關法律之複決，原法律或自治條例於公告之日起算至第三日起失其效力；有關立法原則之創制，行政院應於三個月內研擬相關法律草案送立法院審議，立法院應於下一會期休會前完成審議。也就是說，立法院「應」完成審議，但審議結果未必完全依照創制內容，仍可做適度調整。

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結語

了解誰有權提法律案以及法律案的審議程序，是公民參與民主政治的重要基礎。無論你是想推動一項新法，或是關心某個法案的進度，都能更清楚背後的運作機制。下次看到新聞說「XX 院提出 OO 法草案」，你就能明白這背後的憲法依據與實務流程了！

參考資料

• 大法官釋字第 3 號解釋
• 大法官釋字第 175 號解釋
• 立法院職權行使法
• 公民投票法