什麼是創制權?人民直接立法的權利如何行使?｜2026最新
什麼是創制權?人民直接立法的權利如何行使?
除了投票選出民意代表之外，我們還有一項更直接的民主武器——創制權！簡單來說，創制權就是「人民自己寫法律」的權利。只要達到一定門檻，你和我都可以聯手提出一項法律案，再經過全體公民投票表決，一旦通過，這項法律就會生效！這篇文章將用最白話的方式，帶你認識創制權，並告訴你該如何行使這項權利。我們也會引用實際的法院見解和真實案例，讓你輕鬆掌握這個直接民主的重要工具。
憲法第17條明文保障人民擁有創制權，這是我國憲政秩序下直接民主的基石，也是本文後續各項程序說明的根本依據。人民除透過選舉授權民意代表行使立法權外，亦得以創制、複決等方式直接參與國家意志之形成，兩者相輔相成。
一、創制權是什麼？
創制權源自直接民主的精神，意思是人民可以主動提出法律草案（或立法原則），經由公民投票程序決定是否成為正式的法律。這項權利在台灣的法源依據是憲法第17條：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」更具體的規範則在《公民投票法》中。
你可能也聽過「複決權」，它和創制權有什麼不同呢？
- 創制權：人民「主動提出」新的法律或立法原則。
- 複決權：人民對「已經存在」的法律或政策進行投票，決定是否同意、廢止或修正。
舉個例子：如果我們覺得應該制定一部「動物保護法」加強罰則，我們可以發起創制案；如果立法院通過了一部我們不認同的法律，我們可以發動複決案來否決它。
依公民投票法第2條規定，全國性公民投票的適用事項包括：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決；地方性公民投票則適用於地方自治條例之複決、地方自治條例立法原則之創制，以及地方自治事項重大政策之創制或複決。換言之，創制權在實務上主要對應「立法原則之創制」與「重大政策之創制」兩大類型，前者著重於法律基本方向的由下而上形塑，後者則針對重大政策方向交由人民決定。該條並明定，預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案，此一排除條款劃定了創制權行使的邊界。
二、為什麼要有創制權？
在代議政治中，立法權掌握在立法院手中，但民意代表有時可能與基層脫節，或者因為政黨利益而遲遲不推動某些法案。創制權讓人民有機會跳過立法機關，直接將民意轉化為法律，彌補代議制度的不足。這也體現了「主權在民」的憲法原則。
參照函釋（非逐字引文，該函釋係就教育業務公益信託辦法修正所為之意見），其要旨提及：人民基本權利之限制，原則上應以法律為之，依其情形得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定，且內容須符合立法意旨、不得逾越母法規定之範圍。這段話強調了法律在規範人民權利義務時的核心地位。既然法律如此重要，那麼讓人民能夠直接參與制定法律，正是確保法律符合民意的最佳方式。
此外，創制權也是人民表達意見、影響政策的強力工具。當政府施政方向與多數民意相左時，人民可以透過創制權來扭轉局面。
憲法第23條進一步揭示：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」這條規範不僅適用於立法院制定之法律，也提醒我們：即便是透過創制權由人民直接形成的法律，其限制人民權利時仍須符合憲法所定之必要範圍，不得恣意為之。創制權的價值，正是在於讓法律的正當性從「代議授權」進一步深化為「直接民意授權」，使主權在民原則獲得更紮實的實踐基礎。
三、創制權如何行使？——程序與門檻
根據《公民投票法》，創制權的行使分為三個階段：提案、連署、公民投票。我們用實際數字來說明會更清楚。
1. 提案階段
- 提案人資格：年滿18歲，未受監護宣告之中華民國國民，且須在中華民國繼續居住六個月以上（依公民投票法第8條第1項規定，有公民投票權之人，在中華民國繼續居住六個月以上，得分別為全國性公民投票案之提案人、連署人及投票權人；年齡及居住期間之計算以戶籍登記資料為依據，並算至提案提出日為準）。
- 提案人數：應達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的萬分之一以上。
以2020年總統大選為例，選舉人總數約為1,931萬人，萬分之一就是1,931人。也就是說，只要有1,931人以上連署提案，就可以啟動創制程序。
- 提案內容：必須是法律之複決、立法原則之創制或重大政策之創制等。但有些事項不得作為公投提案，例如預算、租稅、薪俸及人事事項（公投法第2條），也不能違反憲法或國際人權公約。
提案送交中選會後，中選會會進行審核，確認提案格式與內容是否符合規定。審核通過後，就會進入第二階段連署。
2. 連署階段
- 連署人數：應達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的百分之一點五以上。
同樣以2020年選舉人總數計算，百分之一點五約為28.9萬人。也就是說，提案通過審核後，必須在6個月內收集到至少28.9萬份有效連署書，才能成案並舉行公投。
- 連署方式：可以紙本或電子連署（目前尚未實施電子連署，但法規已開放）。
3. 公民投票
- 投票資格：年滿18歲，未受監護宣告，且在國內設有戶籍滿6個月（公投法第8條規定以繼續居住六個月以上為準，並以戶籍登記資料為依據）。
- 通過門檻：有效同意票多於不同意票，且同意票達投票權人總數的四分之一以上。
假設投票權人總數為1,931萬人，四分之一就是約483萬票。也就是說，即使同意票多於不同意票，但如果同意票未達483萬票，該創制案仍然不通過。
- 效力：創制案通過後，如果是「法律複決案」（例如廢除某條法律），該法律自公告之日起第3天失效；如果是「立法原則之創制案」，行政院或地方政府應在3個月內研擬相關法律草案送立法院或地方議會審議，立法機關應於下一會期休會前完成審議。
各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依公民投票法第30條規定處理。經創制之立法原則，立法機關不得變更；於法律實施後，二年內不得修正或廢止。經複決廢止之法律，立法機關於二年內不得再制定相同之法律。
四、真實案例：台灣的創制公投
台灣自從公投法下修門檻後，已經出現多起創制公投案。最著名的例子就是2018年的第16案「以核養綠」公投。
- 提案內容：廢除電業法第95條第1項（該項規定「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉」，也就是「非核家園」條款）。
- 提案人：黃士修等人。
- 過程：經過提案、連署，最終在2018年11月24日舉行公投，結果同意票達589萬票，不同意票401萬票，同意票超過投票權人總數的四分之一，因此通過。
- 後果：該條文依法應廢止。行政院於公投結果公告後，函告電業法第95條第1項失效。
這個案例顯示，人民確實可以透過創制權改變國家的法律方向。
需補充說明的是，該「非核家園」條款業已因2018年以核養綠公投通過而廢止，現行電業法第95條已無該項核能相關規定，目前第95條係規範政府應訂定計畫推動低放射性廢棄物最終處置相關作業。因此，讀者查閱現行法規時已看不到原文所引的停止運轉條款，它是我國創制（複決）直接民主實踐的歷史見證，而非現行條文。此一案例也說明，創制權與複決權的行使，能實質形塑能源政策與法律內容，是人民參政權最具體的展現；公投結果經公告後，原法律即於公告日起算至第三日失其效力，行政機關並據以函告該條文失效，完整呈現了人民直接立法的閉鎖效力。
五、創制權的限制與法院見解
創制權雖然強大，但並非毫無限制。除了前面提到的預算、租稅等事項不得公投外，創制案的內容也不能違反憲法或侵害人權。
此外，大法官也曾在釋字第645號解釋中，針對公民投票審議委員會的組成是否違憲做出解釋，強調公民投票是人民的直接參政權，應受憲法保障，並宣告公投審議委員會委員任命方式因實質剝奪行政院人事任命決定權，違反權力分立原則而違憲。需補充說明的是，該號解釋所針對的「公民投票審議委員會」係舊公投法下設於行政院內的機關，現行公投法已廢除該委員會，改由中央選舉委員會依公投法第10條等規定審核提案；因此引用該號解釋時，應理解其係就當時法制所為之違憲審查，並不影響現行創制程序的進行。
六、常見問題 QA
Q1：創制權和複決權有什麼不同？
A：簡單來說，創制是「我要立新法」，複決是「我對現有法規說 Yes or No」。
Q2：創制案通過後，政府一定要執行嗎？
A：一定要！根據公民投票法第30條創制案通過後： 如果行政機關逾期不提出草案，人民可以提起行政訴訟要求履行義務。
Q3：提案和連署的門檻怎麼計算？現在需要多少人？
A：門檻是根據最近一次總統大選的選舉人總數來計算。以2024年總統大選為例，選舉人總數約為1,954萬人（實際數字以中選會公告為準），則：
- 提案門檻：萬分之一 → 約1,954人。
- 連署門檻：百分之一點五 → 約29.3萬人。
Q4：創制案可以針對任何法律嗎？
A：不行。公民投票法第2條明確規定，以下事項不得作為公投提案：
- 預算、租稅、薪俸及人事事項。
- 與憲法或國際人權公約牴觸之事項。 此外，提案內容也不能違反法律明確性原則，例如不能過於空泛或無法執行。
Q5：如果創制案通過，但立法機關故意拖延或不處理，該怎麼辦？
A：人民可以依法提起行政訴訟，要求行政機關履行法定義務。例如，若行政院未在期限內提出法律草案，利害關係人可以向行政法院提起「課予義務訴訟」，請求法院判命行政院限期作為。
七、結語：你的聲音，可以成為法律！
創制權是台灣民主制度中一項非常寶貴的權利，它讓人民不再只是每四年投一次票，而是能夠在日常生活中直接參與法律的制定。雖然門檻看似不低，但只要議題能引起社會共鳴，集結眾人之力並非不可能。從「以核養綠」公投的成功，我們可以看到人民直接立法的力量。
下次當你對某項法律不滿，或是希望推動某項新法時，別忘了你手中握有創制權這把鑰匙。瞭解它、運用它，讓我們一起讓台灣的法制更符合民意！憲法所保障的創制權，並非遙不可及的抽象概念，而是每一個符合資格的國民都能實際啟動的程式；只要依法走完提案、連署與公投三階段，人民的集體意志便能轉化為國家法律，真正落實主權在民的核心理念。
參考資料：
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