公民複決是什麼？直接民主制度說明 想像一下，政府通過了一條法律，但你覺得這條法律不合理、不公平，甚至可能傷害你的權益。除了上街抗議、寫陳情書、找立委施壓之外，你還有一個更直接的武器——公民複決。透過公民複決，你可以號召全國人民一起投票，決定這條法律是該繼續存在，還是應該廢除。這就是直接民主的魅力，讓人民有機會對政府的決策說「不」。 但公民複決到底是什麼？它跟「創制」有什麼不同？法律依據在哪？程序怎麼走？效力如何？本文將用最白話的方式，搭配法院判決見解與實際案例，帶你一次搞懂公民複決。 --- 一、公民複決的定義與法律依據 公民複決，簡單來說就是人民對已經由立法機關通過的法律、政策，或者立法院提出的憲法修正案，進行投票表決，決定是否同意該法案或政策繼續存在。如果多數人民反對，該法律或政策就必須被廢止或調整。 我國憲法第17條明文保障人民的選舉、罷免、創制、複決四權。其中「複決權」就是公民複決的憲法基礎。為了落實這項權利，立法院制定了《公民投票法》（以下簡稱公投法），詳細規定了公民投票的適用事項、提案門檻、程序與效力。 法院怎麼說？ 最高行政法院在105年度判字第127號判決中，對「複決」下了明確的定義： 參照108年度訴字第1452號判決所述：「所謂法律、重大政策、憲法修正案之『複決』，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策，行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度，是就法律或重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策。」 這段話清楚點出複決的本質：它是人民對「已經存在」（或即將通過）的法律或政策表達反對意見，並決定其存廢的一種直接民主手段。 --- 二、創制 vs. 複決：直接民主的兩把劍 很多人容易搞混「創制」和「複決」。用最生活化的比喻： - 創制：像是你去餐廳點菜，你提出一道菜單上沒有的新菜色，要求廚師做出來。在政治中，就是人民主動提出立法原則或政策，要求政府制定新法律或推動新政策。 - 複決：像是餐廳端上一道你不喜歡的菜，你可以要求退掉。在政治中，就是人民對已經存在的法律或政策說「不」，要求廢止或否決。 兩者都是直接民主的重要機制，但適用的時機和對象不同。 法院見解 判決108年度訴字第1452號提到：「憲法第17條規定：『人民有選舉、罷免、創制、複決之權。』其中關於人民創制、複決權乃屬於直接民主制下，人民直接針對政策、法律表達意見，據以影響或支配政權運作之手段。」 而判決108年度訴字第1452號則進一步說明：「公投法第2條第2項列舉全國性公民投票適用事項，所謂立法原則、重大政策之『創制』，乃公民藉由投票方式，就公民提議之該等事項表示意志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上，係從無到有之制度；而所謂法律、重大政策、憲法修正案之『複決』，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策，行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度。」 所以，簡單記住：創制是「我要」，複決是「我不要」。 --- 三、公民複決的適用範圍 不是所有事情都可以拿來公投複決。根據公投法第2條第2項，全國性公民投票的適用事項有三類： 1. 法律之複決：針對立法院通過的法律進行複決。 2. 立法原則之創制：人民提出立法原則，要求制定新法律。 3. 重大政策之創制或複決：對政府重大政策進行創制或複決。 其中，與複決相關的就是「法律之複決」和「重大政策之複決」。 另外，憲法修正案之複決則是依據憲法增修條文第12條規定，立法院提出憲法修正案後，須經公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數即通過。 公投法第2條第4項也明確排除了一些事項，例如預算、租稅、薪俸及人事事項，不得作為公民投票提案。這是因為這些事項涉及高度專業性與行政裁量，不適合以公投決定。 法院怎麼看適用範圍？ 法務部函釋法律字第 10503501470 號針對公民投票法第2條第2項規定進行解釋，強調全國性公投僅適用於法律複決、立法原則創制、重大政策創制或複決等三類事項。憲法修正案之複決則依憲法增修條文第12條另行規定。公投的適用範圍是法定的，超出範圍的提案，主管機關可以駁回。 --- 四、公民複決的程序與門檻 公民複決不是說說而已，它有一套嚴謹的程序，確保提案具有相當的民意基礎。根據公投法，主要步驟如下： 1. 提案：提案人需檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本，向中選會提出。提案人數應達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上（以2024年總統選舉人數約1,954萬人計算，約需1,954人）。 2. 審核：中選會需在30日內完成審核，若符合規定，通知提案人領取連署人名冊格式，展開第二階段連署。 3. 連署：提案人需在6個月內完成第二階段連署，連署人數應達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數1.5%以上（約29.3萬人）。 4. 成案與公告：連署通過後，中選會應於10日內公告公投案成立，並於公告後1個月至6個月內舉行投票，但與全國性選舉同日舉行為原則。 5. 投票與通過門檻：公民投票案必須同時滿足兩個條件才算通過： - 有效同意票多於不同意票。 - 有效同意票達投票權人總數四分之一以上（以2024年約1,950萬投票權人計算，約需487.5萬票）。 6. 效力： - 法律複決案通過者，原法律於公告之日算至第三日起失效。 - 重大政策複決案通過者，權責機關應為實現該公民投票案內容之必要處置。 - 憲法修正案複決案通過者，即依憲法修正程序生效。 法院見解佐證 判決108年度訴字第1452號引用了公投法第30條第1項：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：…二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於3個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。…三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。…」雖然這段是關於創制案，但法律複決案的效力則規定在同條第1項第1款（原法律失效），法院也常引用此條說明公投的拘束力。 --- 五、公民複決的實際案例：以「以核養綠」公投為例 2018年的「以核養綠」公投是公民複決的經典案例。該公投主文為：「您是否同意：廢除電業法第95條第1項，即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉』之條文？」 這是一個典型的「法律複決」案，因為它直接要求廢除電業法中的特定條文。當時提案人認為政府強行推動非核家園政策，訂定核電廠除役期限，違反民意且影響能源穩定，因此發動公投複決，希望讓核能發電有延役的可能。 該案在2018年11月24日與九合一選舉合併投票，最後同意票約589萬，不同意票約401萬，同意票超過投票權人總數四分之一（約495萬），因此公投通過。依公投法第30條第1項第1款，電業法第95條第1項應於公告之日算至第三日起失效。 然而，公投通過後，政府並未立即修法廢除該條文，引發是否遵守公投結果的爭議。後來立法院於2019年5月三讀通過刪除該條文，算是履行了公投結果。這個案例顯示公民複決確實能影響法律存廢，但也凸顯政治現實中，公投結果的落實可能會有時間差或阻力。 --- 六、法院對公民複決性質的闡釋 公民複決不是無限上綱的權利，它必須在憲法架構下運作，並與代議民主相輔相成。法院在許多判決中闡明了公民複決的定位： 1. 公民複決是代議民主的補充 判決108年度訴字第1452號指出：「在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違……人民的創制、複決權，得作為代議民主的補充。」 換句話說，我國的政治體制仍以代議民主（由民選代表做決定）為主，公民複決只是在必要時讓人民直接表達意見，彌補代議制度的不足。 2. 公民複決是權力分立的一環 判決108年度訴字第1452號提到：「因此，自權力分立的觀點，確認人民因藉由公民投票之行使，而得對於代議體制進行直接監督與牽制，具有制衡代議民主的功能，是公民投票制度本身，就是憲法上權力分立與制衡機制的一環。」 這意味著公民複決讓人民有機會對立法機關的決策進行復決，防止國會專斷，是權力制衡的體現。 3. 複決的對象必須是「既存」或「行將通過」的法案或政策 判決108年度訴字第1452號已明確指出，複決必然是針對「行將通過或已然通過之法律或重大政策」。因此，如果某項法律尚未通過，人民不能對其進行複決，而只能透過創制提出立法原則。 --- 七、常見問題 QA Q1：公民複決和創制有什麼不同？ A1：創制是人民主動提出立法原則或政策，要求政府制定新法或新政策；複決是人民對已經存在的法律或政策表示同意或反對，決定其存廢。用白話說，創制是「我要」，複決是「我不要」。 Q2：公投提案的門檻高嗎？ A2：提案階段需約1,900人連署（萬分之一），第二階段連署需約29萬人（1.5%）。通過門檻則需同意票多於不同意票，且同意票達投票權人總數四分之一以上（約490萬票）。門檻不算低，但只要有足夠的民意支持，仍可達成。 Q3：公投通過後政府一定要執行嗎？ A3：依公投法第30條，法律複決案通過，原法律於公告之日算至第三日起失效，政府必須遵守；重大政策複決案通過，權責機關應為實現該公民投票案內容之必要處置。理論上政府有執行的義務，若政府不作為，人民可提起行政訴訟請求履行。但實務上可能因政治因素而有延宕，此時需透過司法救濟督促。 Q4：哪些事項不能公投？ A4：根據公投法第2條第4項，預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票提案。此外，違反法律保留原則或涉及違憲的事項，也可能被認定不適用公投。 Q5：公民複決可以推翻憲法嗎？ A5：人民不能主動提出憲法修正案，但可以對立法院提出的憲法修正案進行複決。立法院通過憲法修正案後，須經公民複決，有效同意票過選舉人總額之半數即通過，憲法修正案即生效。所以公民複決是憲法修改的最後一關，但人民不能直接發起修憲。 --- 八、結語 公民複決是人民直接參與國家決策的重要機制，它讓人民在代議政治失靈時，有機會用手中的選票改變不合理的法律或政策。然而，公民複決並非萬能，它有其適用範圍與程序門檻，且必須在憲法架構下運作，與代議民主相輔相成。 了解公民複決的運作方式，有助於我們在必要時正確行使這項權利，也讓我們更清楚直接民主的意義與限制。下次當你對某條法律或政策感到不滿時，別忘了，你還有公民複決這把利器，可以集結民意，讓改變發生。 --- 參考法院見解：本文所引用之法院判決片段均來自最高行政法院及相關判決，包括108年度訴字第1452號、108年度訴字第1452號、法律字第 10503501470 號、108年度訴字第1452號、108年度訴字第1452號、108年度訴字第1452號、108年度訴字第1452號等，完整呈現公民複決之法律定義與實務見解。
