公民複決是什麼？直接民主制度說明

公民複決就是人民用投票直接決定，已經由立法院通過的法律、重大政策或憲法修正案要不要繼續存在。 只要提案與連署跨過法定門檻，並在投票日取得有效同意票多於不同意票、且同意票達投票權人總額四分之一以上，該法律就會在公告後第3日起失效，重大政策則由權責機關負起實現公投結果的義務。這項權利的憲法基礎是憲法第17條的複決權，具體程序則由《公民投票法》規定，與創制權共同構成我國直接民主的兩把鑰匙。

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一、公民複決是什麼意思？法律依據在憲法哪一條？

結論：公民複決是人民對「既存」法案或政策行使最終否決權的制度，憲法依據是第17條與第136條，操作細節在公民投票法。

我國憲法第17條規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，直接點名複決權是人民的四大參政權之一。憲法第136條再規定「創制複決兩權之行使，以法律定之」，等於授權立法機關制定法律來落實。立法院據此制定的《公民投票法》，就是目前辦理全國性與地方性公民投票的母法。

實務上，主管機關是中央選舉委員會。早期曾設公投審議委員會審議提案是否合於規定，大法官釋字第645號解釋曾闡明其法律定位，認為公審會並非憲法上的獨立機關，對外是以行政院名義作成處分。現行法已裁撤公審會，改由中選會依法審核，並於駁回前原則上應舉行聽證，保障提案人陳述意見的機會。

法院怎麼定義複決？

最高行政法院105年度判字第127號判決對複決下了經典定義，臺北高等行政法院108年度訴字第1452號判決亦援引此見解，要旨摘述如下：

所謂法律、重大政策、憲法修正案之複決，係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度，是就法律或重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策。

以上為要旨摘述，非逐字引文，其核心在於「複決必然是反對已經存在或即將通過的東西」，與主動要求制定新規範的「創制」正好相反。

二、創制 vs. 複決有什麼不同？一句話搞懂兩把劍

結論：創制是「我要」從無到有，複決是「我不要」就既有法案或政策決定存廢。

用餐廳來比喻最清楚。創制像你主動點一道菜單上沒有的新菜色，要求廚房做出來；複決則是廚房已經端上桌的菜你不滿意，要求退菜。這兩個都是直接民主讓人民直接影響國家決策的手段，但時機與對象完全不同。

法院見解怎麼區分？

108年度訴字第1452號判決要旨指出：憲法第17條的創制、複決權，屬於直接民主制下人民直接針對政策、法律表達意見，據以影響或支配政權運作的手段。判決進一步說明，公投法第2條第2項所列「立法原則、重大政策之創制，乃公民藉由投票就公民提議之事項表示意志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上係從無到有之制度；而法律、重大政策、憲法修正案之複決，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續之制度。」簡單記住：創制是要求政府去做，複決是要求政府不要做或廢止重來。

三、哪些事情可以提公民複決？哪些事項法律明文不能公投？

結論：全國性公投只能針對法定範圍提，超出範圍中選會可以依法駁回；預算、租稅等四類事項絕對不能公投。

很多人以為什麼都能公投，其實範圍是法定的。

可以提的範圍

依現行公投法第2條第2項規定「依憲法規定外，其他適用事項如下」，列出三款：

1. 法律之複決
2. 立法原則之創制
3. 重大政策之創制或複決

與複決直接相關的就是第1款與第3款的後段。此外，憲法修正案之複決是另一條軌道，依據憲法增修條文第12條規定，立法院提出憲法修正案後，須經公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數即通過。實務上，法務部法律字第 10503501470 號函釋曾將全國性公投的適用類型併列表述為四類，即法律複決、立法原則創制、重大政策創制或複決，再加上憲法修正案複決，方便理解，但法條結構上後者是依憲法增修條文另行規定。

不能提的範圍

公投法第2條第4項明文排除：「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」這是因為這些事項高度涉及國家財政規劃與人事專業，不適合以公投決定。實務上，若提案內容不能瞭解其真意、或提案違反法律保留原則、或超出法定適用事項，主管機關在審核階段就會要求補正或不予受理。法務部法律字第 10503501470 號函釋即是針對公投法適用範圍與提案明確性要件所作的法規諮詢意見，該函釋當時引用的舊法條號為第14條第1項第4款，修法後已移列至現行公投法第10條第3項第5款「提案內容不能瞭解其提案真意」。

四、公民複決程序怎麼走？提案、連署到投票要多久、門檻多高？

結論：要走完提案→審核→連署→成案公告→投票五階段，提案只要萬分之一，連署要1.5%，通過則要同意多於不同意且達投票權人總數四分之一。

程序非常嚴謹，目的是確保提案有相當民意基礎，且資訊充分公開。以下用表格一次看懂。

提案階段的5個關鍵數字

投票與通過門檻

全國性公投的通過門檻，依公投法第29條第1項規定，必須同時滿足：

1. 有效同意票數多於不同意票
2. 有效同意票達投票權人總額四分之一以上

以約1,950萬投票權人計算，同意票至少要約487.5萬票，且要比不同意票多，才算通過。

通過後有什麼效力？2年內不能重來

依公投法第30條規定，分四種情形處理，中選會應於投票完畢7日內公告結果：

特別要注意的是「兩年限制條款」：經複決廢止的法律，2年內不得再制定同一法律；經創制或複決的重大政策，2年內不得變更該創制或複決案內容之施政（公投法第30條第4項至第6項）。另外，就同一事項，依公投法第32條規定，2年內不得重行提出公投案。

五、公民複決實際案例：以「以核養綠」公投為例怎麼運作？

結論：2018年以核養綠公投是典型的法律複決案，它成功廢止了當時電業法第95條第1項的落日條款。

公投主文為：「您是否同意：廢除電業法第95條第1項，即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉』之條文？」提案人主張政府強行推動非核家園、訂定核電廠除役期限影響能源穩定，因此發動法律複決，希望廢除該落日條款，讓核能有延役可能。

該案於2018年11月24日與九合一選舉同日投票，開票結果同意票約589萬票、不同意票約401萬票，同意票超過投票權人總數四分之一門檻，經中選會公告通過。依當時公投法第30條第1項第1款，原條文於公告之日算至第3日起失其效力。對照沿革，原電業法第95條第1項（107年公投當時的條文）已於107年11月30日公告、107年12月2日起失其效力，現行電業法第95條是108年5月22日修正公布後重行規定的新條文，內容改為低放射性廢棄物最終處置相關規定，已非當年被複決的落日條款，閱讀時要特別注意新舊條文差異。

立法院嗣後於2019年5月三讀通過刪除該項規定，履行公投結果。這個案例凸顯公民複決確實能讓人民否決立法院已通過的法律，但從公投通過到立法院完成修法，實務上可能有時間差，需要持續監督權責機關是否依法為必要處置。

六、法院怎麼看公民複決的性質？是補充還是對抗代議民主？

結論：法院認為公民複決不是取代代議民主，而是在代議民主前提下補充民意、制衡國會的權力分立機制。

108年度訴字第1452號判決的要旨摘述，點出三個定位，有助於理解複決權的分寸：

1. 是代議民主的補充，不是取代

判決要旨指出，在不改變我國憲政體制採代議民主之前提下，提供人民對重大政策等直接表達意見的管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法並無違背，人民的創制、複決權得作為代議民主的補充。換句話說，平時仍由民選代表做決定，複決是在必要時讓人民直接出面，彌補代議制度可能失靈之處。

2. 是權力分立與制衡的一環

同一判決要旨提到，自權力分立觀點，確認人民藉由公民投票之行使，得對於代議體制進行直接監督與牽制，具有制衡代議民主的功能，公民投票制度本身就是憲法上權力分立與制衡機制的一環。這賦予複決權正當性：讓人民有機會對立法院的決策說不，防止國會專斷。

3. 對象必須是既存或行將通過的法案或政策

如前所述，判決明確定義複決必然是針對「行將通過或已然通過之法律或重大政策」。因此，若某項法律根本還沒通過、或只是政策構想階段，人民不能用複決去否決，而應考慮用「創制」提出立法原則，要求政府制定新政策。

七、常見問題 QA

Q：公民複決和創制有什麼不同？怎麼快速區分？

A：創制是主動要求制定新法律或新政策，複決是對已存在的法律或政策投下同意或反對票決定其存廢。 創制是「我要」，複決是「我不要」，兩者適用的公投法條款與效力處理也不同。

Q：公投提案門檻高嗎？要多少人連署才會成案？

A：分兩階段，提案門檻低、連署門檻較高。 提案只要萬分之一（以2024年為例約1,954人），第二階段連署要1.5%（約29.3萬人），且需在領取格式次日起6個月內完成。投票通過則需同意多於不同意且達投票權人總數四分之一（約487萬票）。

Q：公投通過後政府一定要執行嗎？如果不執行怎麼辦？

A：法律效果是法定的，權責機關有執行義務。 法律複決通過，原法律在公告後第3日起失效；重大政策通過，總統或權責機關應為實現公投內容之必要處置。若機關消極不作為，理論上人民可循行政爭訟等途徑督促，但具體能否提起何種訴訟、是否具備訴訟權能，需視個案權利受損情形與訴訟類型而定，建議諮詢律師評估。

Q：哪些事項不能公投？預算、租稅可以複決嗎？

A：不行。 依公投法第2條第4項，預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票提案。此外，提案內容不能瞭解其真意、或超出法定適用事項、或違反憲法與法律保留原則者，也可能在審核階段被要求補正或駁回。

Q：公民複決可以推翻憲法嗎？人民能主動提修憲複決嗎？

A：人民不能主動提出憲法修正案，但可以複決立法院提出的憲法修正案。 依憲法增修條文第12條，立法院提出憲法修正案後，須經公民投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數即通過，修正案才生效。這是修憲的最後一關，門檻比一般法律複決更高。

Q：提案被駁回或公投沒通過，多久可以再提？

A：同一事項2年內不能重提。 不論是因連署不合規定經駁回，或是公民投票案未通過，自駁回或投票日起2年內不得就同一事項重行提出。若是經複決廢止的法律，2年內也不得再制定同一法律；經創制或複決的重大政策，2年內不得變更其內容。

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八、結語

公民複決讓人民在代議政治失靈時，有機會用選票直接否決不合理的法律或政策，但它並非無限上綱的權利。從憲法第17條、憲法第136條到公投法的完整程序，從一案一事項、字數限制、聽證補正、戶政查對到至少5場發表會辯論會的公開程序，再到四分之一通過門檻與2年限制條款，每一步都是為了在直接民主與代議民主間取得平衡。

了解「什麼可以複決、什麼不能、程序怎麼走、效力到哪裡」，才能在必要時正確行使這項權利，也避免提案因不合程式被駁回。下次當你對某條法律或政策感到不滿時，除了陳情與遊說，別忘了還有公民複決這項受憲法保障的直接民主工具，可以集結民意，讓改變依法發生。

參考法院見解：本文所引用之法院見解，主要來自臺北高等行政法院108年度訴字第1452號判決（其中援引最高行政法院105年度判字第127號判決對複決之定義），以及法務部法律字第 10503501470 號函釋，均為要旨摘述。相關法條請以全國法規資料庫現行條文為準。