不信任案是什麼？立法院倒閣的門檻、程序、後果與3次實例完整解析

不信任案（俗稱「倒閣」）是立法院逼行政院院長下台的憲法武器。 只要全體立法委員三分之一以上（現制113席中的38席）連署提出，提出滿72小時後、48小時內以記名投票表決，經全體立法委員二分之一以上（57席）贊成即為通過；通過後行政院院長應於10日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。法源是中華民國憲法增修條文第3條第2項第3款，院內操作程序則規定在立法院職權行使法第36條至第39條。我國自86年（1997年）修憲引進這套制度以來，共有三次不信任案付諸表決，全部未通過。

一、不信任案的法律依據是哪一條？

現行規定在中華民國憲法增修條文第3條第2項第3款：

「立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。」

這段文字就是俗稱的「倒閣條款」。它在86年7月21日修憲、憲法增修條文全文修正時引進，現行條次與內容則來自89年4月25日修正公布的版本。立法院內部怎麼跑這個程序，另訂在立法院職權行使法第六章「不信任案之處理」，也就是第36條到第39條。

大法官在釋字第735號解釋理由書中指出，不信任案制度「係為建立政黨黨紀，化解政治僵局，落實責任政治，並具穩定政治之正面作用」，並說明72小時與48小時的時限，用意在「避免懸宕影響政局安定」。

要留意的是，倒閣的對象僅限「行政院院長」一人。憲法並未賦予立法院對行政院副院長、各部會首長，或對總統、副總統提出不信任案的權限。

二、為什麼立法院可以倒閣？責任政治與雙首長制

因為憲法明定行政院對立法院負責。 我國憲政體制屬「雙首長制」：憲法增修條文第3條第2項揭示行政院依該項各款規定對立法院負責，同時把憲法第57條（舊制行政院對立法院負責的條款）停止適用；同條第1項更把憲法第55條（行政院院長須經立法院同意任命）停止適用，改為「行政院院長由總統任命之」。

這個修憲設計造成一個關鍵結果：修憲後行政院院長的產生不再需要立法院點頭，立法院能拿來制衡行政院的憲法手段，主要就剩下質詢、覆議與不信任案三項。

憲法法庭在113年憲判字第9號判決理由中即明白表示，立法委員行使質詢權、行政首長認有保密必要而拒絕答詢因而生爭議時，立法院與行政院宜循政治協商方式解決，「協商未果者，立法院自得依憲法相關規定，對行政院院長提出不信任案，促使行政院院長去職」；除此之外，立法院尚不得自行立法強制行政首長履行答詢義務。也就是說，不信任案被憲法法庭定位為立法院處理院際僵局的正規憲法途徑，而不是可有可無的政治姿態。

另一方面，行政院院長也有反制武器——倒閣通過後，可以呈請總統解散立法院，讓人民用選票重新決定國會組成。這種「倒閣與解散國會」的對稱設計，是為了避免國會濫用不信任案，也讓行政部門有機會訴諸民意。

三、倒閣要幾席？連署38席、通過57席是怎麼算出來的

立法委員總額為113人，這是憲法增修條文第4條第1項的規定：立法委員自第七屆起一百一十三人，其中直轄市與縣市73人、平地與山地原住民各3人（共6人）、全國不分區及僑居國外國民34人。

計算方式：113÷3≈37.67，37人尚未達到「三分之一」，因此必須38人以上連署；113÷2＝56.5，須「二分之一以上」贊成，因此必須57票。

特別注意分母是「全體立法委員」而不是「出席委員」。 立法院會議一般議案依立法院職權行使法第6條，是以出席委員過半數同意即可決；不信任案則是全體總額過半的特別高門檻。這代表缺席、棄權、投廢票在效果上都等同於反對票，在野黨若要倒閣成功，必須自己湊滿57張贊成票。

四、不信任案的完整流程與時限：從提出到表決最多幾天？

從憲法的計算方式，自提出到完成表決最長是72＋48＝120小時（5天）。以下三個實務重點，是一般文章很少寫、但真的動用時最關鍵的部分。

（一）逾時未完成表決，直接「視為不通過」。 立法院職權行使法第37條第3項明定：全院委員會審查及提報院會表決時間，應於48小時內完成，「未於時限完成者，視為不通過」。這是最容易被忽略的失權效果——只要拖過48小時，即使多數委員支持，不信任案也直接失敗。

（二）連署可增可減，但主席宣告審查後就鎖死。 依立法院職權行使法第38條，審查前連署人得撤回連署、未連署人也得參加連署，提案人要撤回原提案則須經連署人同意；主席一旦宣告審查，提案人及連署人均不得撤回提案或連署。而審查時如果連署人數已不足全體立法委員三分之一，該不信任案視為撤回。換言之，連署名單在宣告審查前都還可能鬆動，這是倒閣攻防的真正戰場。

（三）72小時的起算點，憲法與法律有落差。 憲法寫的是自「不信任案提出」起算72小時，立法院職權行使法第37條第2項寫的卻是自「不信任案提報院會」起算。大法官在釋字第735號末尾即併此指明：該條固屬立法院國會自律事項，「惟仍應注意符合系爭憲法規定所示，不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內完成記名投票程序之意旨」。立法院職權行使法第37條自88年1月25日制定公布後至今未曾修正，這個落差仍然存在，操作上應以憲法規定的起算點為準。

五、不信任案可以在立法院臨時會提出嗎？釋字第735號怎麼說

可以。 大法官釋字第735號解釋（105年2月4日公布）解釋文明示：

「……旨在規範不信任案應於上開規定之時限內，完成記名投票表決，避免懸宕影響政局安定，未限制不信任案須於立法院常會提出。憲法第六十九條規定：『立法院遇有左列情事之一時，得開臨時會：一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以上之請求。』僅規範立法院臨時會召開之程序，未限制臨時會得審議之事項。是立法院於臨時會中審議不信任案，非憲法所不許。立法院組織法第六條第一項規定：『立法院臨時會，依憲法第六十九條規定行之，並以決議召集臨時會之特定事項為限。』與上開憲法規定意旨不符部分，應不再適用。如於立法院休會期間提出不信任案，立法院應即召開臨時會審議之。」

這號解釋有三個層次的結論：

1. 不信任案不限於常會提出，在為其他特定事項所召開的臨時會，也能審議。
2. 立法院組織法第6條第1項「以決議召集臨時會之特定事項為限」的限制，就不信任案這一部分應不再適用。該條文本身至今仍列於全國法規資料庫、形式上並未刪除，但與憲法意旨不符的部分已失其適用，讀者查條文時務必留意。
3. 若在立法院休會期間提出不信任案，立法院「應即」召開臨時會審議，不能擱置到下個會期。

補充制度背景：立法院常會依憲法第68條每年兩次，第一次自2月至5月底、第二次自9月至12月底，必要時得延長；臨時會則依憲法第69條，由總統咨請或立法委員四分之一以上請求召開。因此一年之中有相當長的休會期，若沒有釋字第735號，倒閣機制在休會期間等於被凍結。

這號解釋的聲請背景，正是立法委員46人於101年（2012年）7月25日立法院第八屆第一會期第一次臨時會，對行政院院長提出不信任案，經立法院院長以與立法院組織法第6條第1項規定不符為由，裁示無法於該次臨時會處理，聲請人認有牴觸憲法之疑義而聲請解釋。

六、倒閣通過會怎樣？院長辭職與解散立法院

行政院院長應於10日內辭職，這是憲法上的義務

憲法增修條文第3條第2項第3款用的是「應於十日內提出辭職」，屬憲法明文課予的義務，與政治慣例無關。這一點可以和大法官釋字第419號解釋（85年12月31日公布，作成於86年修憲之前）作對照：該號解釋認為，行政院院長於新任總統就職時提出總辭，「係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，並非其憲法上之義務」。兩者性質截然不同——禮貌性總辭總統有裁量空間，倒閣後的辭職則是憲法要求。

順帶一提，早期的釋字第387號解釋（84年10月13日公布）認為立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長應向總統提出辭職，其論理基礎是「行政院院長既須經立法院同意而任命之」。但86年修憲後憲法第55條已停止適用、行政院院長改由總統逕行任命，該號解釋的前提已隨修憲而變動，引用時務必注意時空背景。

解散立法院的四個要件

值得注意的是，總統發布解散立法院之命令，無須行政院院長之副署（憲法增修條文第2條第2項），不適用憲法第37條的副署制度。

解散之後的時程與效果也都有明文：

• 立法院解散後，應於60日內舉行立法委員選舉，並於選舉結果確認後10日內自行集會，其任期重新起算（憲法增修條文第2條第5項）。
• 立法院經總統解散後，在新選出之立法委員就職前，「視同休會」（憲法增修條文第4條第4項）。
• 總統若於立法院解散後發布緊急命令，立法院應於3日內自行集會，並於開議7日內追認之；但於新任立法委員選舉投票日後發布者，應由新任立法委員於就職後追認（憲法增修條文第4條第6項）。

「院長不呈請，總統就不能解散」是真的嗎？

這是坊間資料最常見的誤解，值得逐字對照條文。憲法增修條文第3條第2項第3款賦予行政院院長的是「得同時呈請總統解散立法院」——用「得」而不是「應」，是院長的權利而非義務。而憲法增修條文第2條第5項規定總統宣告解散的要件時，文字上只要求「立法院通過對行政院院長之不信任案」、「後十日內」、「經諮詢立法院院長」三項，並未把「行政院院長呈請」列為要件。

憲法法庭在113年憲判字第9號判決理由中提到，總統雖享有解散立法院之權，「惟其行使須以立法院通過對行政院院長之不信任案為前提」，同樣只點出不信任案通過這項前提。

因此，兩條規定是否互為前提，憲法文義並無明文，學說上見解不一，而我國迄今從未有倒閣成功的先例，也就沒有實務見解可循。看到斬釘截鐵稱「院長不提請，總統就不能解散」的說法時，宜理解為學說上的一種主張，而非憲法明文規定。

七、倒閣失敗會怎樣？一年封鎖期怎麼算

不信任案如未獲通過，一年內不得對「同一行政院院長」再提不信任案。實務上要掌握三個重點：

• 封鎖的是「同一行政院院長」，不是封鎖立法院。若行政院院長已經換人，新任院長不受前一案一年期間的限制。
• 起算日法無明文。 憲法增修條文與立法院職權行使法第36條至第39條，都沒有規定這一年從哪一天起算，也沒有規定立法院職權行使法第37條第3項「視為不通過」的情形是否同樣觸發一年封鎖，我國迄今亦無先例可資參照。
• 一年封鎖不影響其他監督手段。 立法院對行政院的質詢權（憲法增修條文第3條第2項第1款）、法律案與預算案的議決權（憲法第63條）、覆議的最終決定權等，都不因不信任案失敗而受限。

八、台灣史上3次倒閣案，為什麼全部失敗？

（上表票數整理自公開的國會議事紀錄與新聞報導，非法院裁判內容，僅供讀者掌握歷史脈絡。）

第一次倒閣發生在立法委員席次減半前，適用的通過門檻與現制不同；憲法增修條文第4條第1項規定立法委員「自第七屆起一百一十三人」，此後通過門檻才固定為57席。

除了上述三次正式表決，101年（2012年）7月立法委員曾在立法院臨時會提出不信任案，因當時立法院組織法第6條第1項的限制而未能於該次臨時會處理，這場程序爭議後來就成為大法官釋字第735號解釋的標的。

三次全數失敗的結構性原因很單純：57席門檻算的是「全體立法委員」過半，只要執政黨或其結盟陣營掌握過半席次，在野陣營就湊不出票。但這不代表不信任案沒有作用——它是唯一能在憲法層次直接逼行政院院長去職的國會工具，其存在本身就構成對行政部門的制度性壓力，也是憲法法庭在113年憲判字第9號判決中指引立法院處理院際僵局的正規途徑。

九、不信任案、覆議、彈劾、罷免差在哪？一張表分清楚

最關鍵的分野在於「需不需要有違法事由」。不信任案追究的是政治責任，只要立法院多數不信任即可通過，行政院院長不必有任何違法行為；彈劾則是針對公務員違法失職，須有具體違失，由監察院提出後送懲戒法院（原公務員懲戒委員會）審理，門檻與程序完全不同。

十、常見問答 FAQ

Q：誰可以提出不信任案？

A：只有立法委員可以提出，且須全體立法委員三分之一以上（現制38人）連署，一般民眾、行政機關、政黨本身都無法提出。另依立法院職權行使法第37條第1項，不信任案還必須在院會「報告事項進行前」提出，主席收受後應即報告院會，不經討論即交付全院委員會審查。

Q：不信任案通過後，行政院院長一定要辭職嗎？

A：一定要。憲法增修條文第3條第2項第3款明定行政院院長「應於十日內提出辭職」，屬憲法上的義務，這和釋字第419號解釋所稱新任總統就職時的「禮貌性辭職」（該號解釋認為並非憲法上義務）性質完全不同。

Q：不信任案通過後，立法院一定會被解散嗎？

A：不一定。憲法用的都是「得」——行政院院長「得」同時呈請總統解散立法院，總統經諮詢立法院院長後「得」宣告解散立法院。而且總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院。由於我國從未有倒閣成功的案例，解散立法院至今也從未發生。

Q：立法院被解散後，行政院院長還會繼續任職嗎？

A：倒閣通過後院長辭職是憲法義務，與立法院是否被解散無關。依憲法增修條文第3條第1項，行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命新院長前，由行政院副院長暫行代理；而修憲後行政院院長由總統任命，不需經立法院同意（憲法第55條已停止適用），因此總統可以立即任命新院長。立法院經解散後，在新選出的立法委員就職前視同休會；新國會集會後，行政院仍應向立法院提出施政方針及施政報告，並接受立法委員質詢。

Q：不信任案表決為什麼一定要記名？

A：因為憲法增修條文第3條第2項第3款明定「以記名投票表決之」，立法院職權行使法第39條也重申以記名投票表決。相對地，立法院一般議案的表決方法（口頭、舉手、表決器、投票、點名）依立法院議事規則第35條原則上由主席決定宣告；不信任案則沒有選擇餘地，目的就是讓每位委員的立場被選民看見，落實民主問責。

Q：不信任案提出後可以撤回嗎？

A：可以，但有時點限制。依立法院職權行使法第38條，審查前連署人得撤回連署、未連署人得參加連署，提案人撤回原提案須經連署人同意；主席宣告審查後，提案人及連署人均不得撤回提案或連署。審查時若連署人數已不足全體立法委員三分之一，該不信任案視為撤回。

Q：不信任案沒有在時限內完成表決會怎樣？

A：依立法院職權行使法第37條第3項，全院委員會審查及提報院會表決的時間應於48小時內完成，「未於時限完成者，視為不通過」。換句話說，程序上的拖延本身就是一種否決手段。

Q：可以對行政院副院長、部會首長或總統提不信任案嗎？

A：不行。憲法增修條文第3條第2項第3款的對象限於「行政院院長」。針對總統、副總統只能走罷免或彈劾程序，兩者的發動門檻與決定機關都不同，詳見上一節的比較表。

Q：立法院休會期間可以提不信任案嗎？

A：可以。依大法官釋字第735號解釋，如於立法院休會期間提出不信任案，立法院應即召開臨時會審議之，不得以「臨時會只能處理特定事項」為由擱置。

十一、結語

不信任案是我國憲政體制中最直接的制衡機制：它讓立法院得以對行政院院長表達不信任，促使政府對國會負責；同時也賦予行政院院長呈請解散國會的可能性，形成動態平衡。雖然歷史上三次倒閣全部失敗，但釋字第735號打通了臨時會與休會期間的程序障礙，113年憲判字第9號判決又把它定位為立法院與行政院僵局的正規解方，這套制度的憲法份量其實比表決紀錄看起來更重。理解不信任案的門檻、時限與失權效果，就能看懂台灣憲政運作中那條最緊繃的權力界線。

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參考資料

• 中華民國憲法增修條文第3條第2項第3款、中華民國憲法增修條文第2條第2項與中華民國憲法增修條文第2條第5項、中華民國憲法增修條文第4條第1項、中華民國憲法增修條文第4條第4項與中華民國憲法增修條文第4條第6項（全國法規資料庫）
• 中華民國憲法第55條、中華民國憲法第57條、中華民國憲法第63條、中華民國憲法第68條、中華民國憲法第69條（現行條文，其中第55條、中華民國憲法第57條已由憲法增修條文停止適用）
• 立法院職權行使法第6條、立法院職權行使法第32條至第34條、立法院職權行使法第36條至第39條；立法院組織法第6條；立法院議事規則第35條
• 司法院大法官釋字第735號解釋（105年2月4日公布）：不信任案得於立法院臨時會提出，立法院組織法第6條第1項相關部分應不再適用
• 憲法法庭113年憲判字第9號判決（113年10月25日宣示）：立法院職權行使法等案，判決理由指出協商未果時立法院自得對行政院院長提出不信任案
• 司法院大法官釋字第387號、第419號解釋（均作成於86年修憲前，引用時應注意其論理基礎已因修憲而變動）
• 本文所引釋字第735號解釋文為官方公告文字之逐字引用；歷次倒閣表決票數係整理自公開國會議事紀錄與新聞報導，非法院裁判內容。