什麼是行政行為？行政處分、行政契約的種類說明｜2026最新

行政行為就是政府機關為達成公共任務，對外所做的所有具法律意義的舉措，最常見的就是單方面要求人民作為或不作為的「行政處分」（如罰單、稅單、建照核准），以及與人民合意簽訂的「行政契約」（如和解契約、BOT契約）。 兩者都會直接影響你的權利義務，但性質、成立方式與不服時的救濟途徑完全不同。本文用白話搭配現行行政程序法規定，帶你一次搞懂廣義行政行為的範圍、行政處分與行政契約的種類、判斷標準與救濟重點，幫你在收到公文或與政府簽約時快速自保。

行政行為是什麼意思？廣義與狹義怎麼區分？包含哪些類型？

結論：廣義的行政行為，是指行政主體為達成行政目的所做的全部對外行為；狹義則常被用來指稱行政處分。

很多人以為行政行為就是「政府下命令」，其實範圍更廣。依行政程序法第2條第1項規定，行政程序的範圍包括：作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等。換句話說，只要是行政機關依職權所為、對外發生一定效果的行為，都落在廣義行政行為的範疇。

常見的廣義行政行為可整理如下：

要特別提醒，舊稱的「行政命令」已非現行法用語，現行法區分為對外生效的「法規命令」與對內生效的「行政規則」，兩者救濟方式完全不同，不可混用。

而大家最常搜尋、也最容易產生爭議的，就是其中的「行政處分」與「行政契約」。

行政處分是什麼？收到政府公文就算行政處分嗎？

行政處分的法律定義：符合這3個要件才是

結論：只有同時符合「公法上具體事件」、「單方決定」、「直接對外發生法律效果」三要件，才是行政程序法上的行政處分。

法律依據是行政程序法第92條第1項：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

白話解讀：政府單方面針對一個已經具體化的人、事，做出會改變你權利或義務的決定。例如警察開給特定車主的罰單、稅務局核定你要繳多少稅、縣市政府核准或駁回你的建照申請，都屬於此類。

如果只是觀念通知、宣導函、單純的意見表達或行政指導，沒有直接創設、變更或消滅你的權利義務，就不是行政處分，不能提起訴願或撤銷訴訟。

依行政程序法第92條第2項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」這就是所謂的「一般處分」。

一般處分的相對人雖然不是特定個人，但依一般性特徵可以確定範圍即屬之，例如：公告某路段自某日起改為單行道、公告某河川區域禁止垂釣、道路封閉或公園開放時間的公告，都會對範圍內所有用路人或使用者直接發生效力，也適用行政處分的救濟規定。後段所稱的公物設定、變更、廢止，例如特定道路的廢止或公有市場的設定公告，實務上也常見以一般處分方式為之。

行政處分的種類有哪些？3組對照一次看懂

結論：從「對人民有利或不利」、「對象是否特定」、「是否創設新關係」三個角度，可以快速判斷處分性質。

1. 授益處分 vs. 負擔處分

   • 授益處分是賦予人民權利或利益，例：核發建築執照、發放補助金、核准商標註冊。
   • 負擔處分是課予義務或造成不利益，例：裁處罰鍰、命拆除違建、追繳稅款。

2. 特定處分 vs. 一般處分

   • 特定處分針對特定人，例如對張OO的超速罰鍰。
   • 一般處分針對依一般性特徵可確定範圍的一群人，例：公告某山區為土石流警戒區禁止進入。判斷重點不在人數多寡，而在是否可得確定範圍。

3. 形成處分 vs. 確認處分

   • 形成處分會直接創設、變更或消滅法律關係，例：核准商標註冊、核准建照使你取得合法興建權限。
   • 確認處分是確認既存法律關係或事實是否存在，例：確認納稅義務是否存在、確認特定土地屬公有財產、確認某建物是否為違建。過去常見誤將「確認繼承權」列為例子，但繼承權屬私法上身分關係，並非行政處分的典型確認處分，應以公法上的確認為準。

行政處分可以附加條件、期限或負擔嗎？

結論：可以，但有嚴格限制，且種類與要件均以法律明定為限。

實務上常見行政處分附有「附款」。依行政程序法第93條第1項規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款；無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。依同條第2項規定，行政機關得附具之前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。前條之附款並不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯（行政程序法第94條），且應符合比例原則。例如核准你設置露天咖啡座，但附負擔要求你必須維持人行道通行寬度；核發臨時攤販許可附期限至年底為止。若附款違法，人民可就該附款部分單獨爭訟。

做成不利處分前，政府要先讓你表示意見嗎？

結論：要。作成限制或剝奪人民自由或權利的行政處分前，原則上應給予陳述意見的機會。

依行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。依同法第103條規定，有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。如果依法應給卻未給，且無第103條所列8款得不給予機會的事由，構成程序瑕疵，該處分可能被訴願會或法院以程序違法為由撤銷。這是實務上最容易被忽略、卻最有利於人民的程序保障。

行政處分的常見實例

• 罰單：警察依道路交通管理處罰條例開單，命你繳納罰鍰，是典型的負擔處分。
• 核發建照：你申請蓋房子，主管機關核准，是授益處分。
• 公告劃定禁建區域：政府公告某地區為水源保護區限制開發，影響範圍內所有地主，屬一般處分。

行政處分一旦合法送達並生效，除非有違法瑕疵經撤銷或廢止，否則即產生存續力與執行力。你若不服，必須在法定期間內救濟，逾期將失權。

行政契約是什麼？政府跟你「喬」事情就算行政契約嗎？

行政契約的定義與界限

結論：行政契約是政府與人民以合意方式，設定、變更或消滅公法上權利義務的契約，必須是公法關係才能成立。

行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」這是行政契約的法源基礎。

關鍵在於「公法上法律關係」。如果契約標的屬於私法關係（例如單純買賣、租賃、勞工與雇主間的工資給付），即使一方是政府或政府居中調解，也不是行政契約。是否屬公法性質，要看契約是否為執行公法法規、是否含有公權力義務或特別公益目的來判斷。

行政契約有哪些種類？和解契約與雙務契約的要件

結論：最重要的是「和解契約」與「雙務契約」，各有嚴格的法定要件，不是雙方講好就能簽。

1. 和解契約（行政程序法第136條） 依行政程序法第136條規定：「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」條文本身用語為「和解」，學理及法務部法律字第10703505390號函釋進一步認為，和解須具備雙方互相讓步、解決爭執等實質要件，且不得違反比例原則、不當聯結禁止原則及強制或禁止規定。

正確例子：稅務機關對某筆收入的課稅事實，經調查仍不能確定，納稅義務人對法律適用也有爭議，雙方各退一步締結和解契約，以確定納稅額代替原應作成的核定處分。

2. 雙務契約（行政程序法第137條） 指行政機關與人民互負給付義務的契約。依第137條第1項規定，必須同時符合下列三款規定才合法有效：一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。其中第三款是「應相當，並具有正當合理之關聯」之並列要件，並非「或」關係，不得將第一款「特定用途」與第三款「相當」混同為同一要件。

另依第137條第2項規定：「行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第九十三條第一項規定得為附款者為限。」白話來說，羈束處分原則不得以契約取代，僅在依第93條第1項得為附款的範圍內，始得以契約代替該行政處分。

又依第137條第3項規定：「第一項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」亦即雙務契約必須明文載明人民給付的特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，具有公益專款專用的效力，契約必須明文載明用途及僅供該用途使用。

最常見的例子是BOT（興建-營運-移轉）契約：政府授予民間機構特許權，由民間出資興建並營運公共建設（如捷運、高鐵站區開發），期滿移轉給政府。此外，政府委託民間團體辦理就業服務、補助契約附帶一定公益義務等，若內容涉及公法義務，也可能屬雙務契約。

行政契約一定要用書面嗎？怎麼決定簽約對象？

結論：原則上要書面，且若涉及甄選或競爭，必須公開程序。

行政程序法第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」書面是原則，目的是使權利義務明確，避免爭議。具體而言，依第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」契約的無效、調整、終止等，也各有法定事由，不能任意毀約。

若行政契約的締結依法應以甄選或其他競爭方式決定當事人時，依第138條規定，行政機關應事先公告應具的資格、決定的程序及相關事項，並給予有意締約者表示意見的機會。例如政府公告促參案的申請資格與評選程序，就是此類保障。

契約成立後，依第149條規定，行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定；契約的無效、調整、終止等，也各有法定事由，不能任意毀約。

正確與錯誤的行政契約實例對照

行政處分 vs. 行政契約怎麼分？一表看懂救濟途徑與期限差異

結論：分不清性質，就會走錯救濟管道而被駁回。關鍵看是「政府單方決定」還是「雙方合意」，救濟方式與期限完全不同。

實務提醒：如果收到政府一紙公文，內容是「命你限期拆除」、「處罰鍰新臺幣若干元」、「不予許可」，通常是行政處分，務必在30日內提訴願；如果是雙方坐下來談條件、簽訂載明公法義務的書面契約，那就是行政契約，履約爭議應循給付訴訟解決。

行政規則也算行政行為嗎？人民可以對行政規則提告嗎？

結論：算廣義行政行為，但原則上不能直接告行政規則本身，要等它被用來作成具體處分後，再告那個處分。

依行政程序法第159條第1項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」同條第2項進一步列出兩款例示：一是關於機關內部之組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；二是為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒的解釋性規定及裁量基準。

所以，行政規則雖然被歸類為行政行為（文書流程管理作業規範經法務部法律字第10103106980號函釋認定屬行政程序法第159條第1項及行政程序法第159條第2項第1款之行政規則，並屬同法第2條第1項之行政行為；該函釋僅「參照」最高行政法院99年度裁字第1616號裁定（認定「國稅查核技術手冊及綜合所得稅稽徵作業手冊」屬第159條第2項第1款行政規則）及101年度判字第727號判決（認定內政部93年12月編印「土地登記審查手冊」屬第159條第2項第1款行政規則）作為類比依據，二判決本身並未就文書流程管理作業規範為裁判），但它本質是對內的。

對人民的影響在於：你不能以行政規則本身為訴願或訴訟的標的（訴願法第1條以行政處分為限），必須等行政機關依據該規則作成一個具體的行政處分（例如依裁量基準核定罰鍰金額、依內部要點駁回申請），你再對該處分提起訴願、撤銷訴訟，並在理由中附帶主張所依據的行政規則違法或不當，請求法院不予適用。如果一個規定已經直接對外發生法規範效力，它就不是行政規則，而是法規命令（行政程序法第150條），兩者定性會影響審查標準。

舉例來說，機關內部差勤管理等一般性規定、文書流程管理的作業規範，都屬行政規則，一般人民無法直接對該規範本身救濟；但若機關據此作成影響你權益的處分，你就可以救濟。

常見問題 QA

Q：收到政府公文就一定是行政處分嗎？怎麼判斷？

不是。 要看該公文是否針對公法上具體事件、單方決定且直接對你的權利義務產生法律效果。罰單、稅額核定、許可或駁回申請是行政處分；單純的通知、宣導函、觀念通知或行政指導，因未直接創設權利義務，就不是行政處分，不能提訴願。若無法判斷，可檢視公文主文是否有「處…罰鍰」「核准／駁回」「限期…否則…」等直接發生效力的用語，並留意其是否載明救濟教示。

Q：行政契約一定要用書面嗎？口頭約定有效嗎？

原則上一定要書面。 行政程序法第139條明定行政契約之締結應以書面為之，除非其他法規另有不同方式的規定。這是為了確保公法權利義務明確，避免日後舉證困難。實務上若未作成書面，可能被認定契約不成立或難以證明內容，風險極高。

Q：違法的行政處分可以撤銷嗎？授益處分撤銷會補償嗎？

可以撤銷，但有嚴格限制與補償機制。 違法行政處分，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷（行政程序法第117條）。若法定救濟期間經過後才撤銷，要衡量公益與受益人信賴利益：有下列情形之一者不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者；二、受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之事由，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。

依第118條規定，違法行政處分經撤銷後溯及既往失其效力，但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期（二事由擇一即可）。依第119條規定，受益人有下列情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使作成處分；三、明知處分違法或因重大過失而不知。

授予利益之違法處分經撤銷，如受益人無第119條信賴不值得保護之事由而因信賴致財產上損失者，依第120條應給予合理補償，補償額不得超過因該處分存續可得之利益；關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟（第120條第3項）。

Q：與政府簽的和解契約有法律效力嗎？不履行怎麼辦？

只要符合行政契約要件就有效力，不履行可提起行政訴訟。 合法的和解契約須符合第136條「事實或法律關係經職權調查仍不能確定」的要件，且須具備互相讓步、解決爭執的實質內涵，並未違反強制或禁止規定、比例原則與不當聯結禁止原則。契約成立後雙方均應履行，一方不履行，另一方可依行政訴訟法第8條提起一般給付之訴，請求對方給付。

Q：行政規則對民眾有直接影響嗎？可以對行政規則提起訴願或訴訟嗎？

原則上沒有直接對外效力，也不能直接以行政規則為標的救濟。 行政規則是規範機關內部秩序及運作的一般抽象規定，不直接對外發生法規範效力。人民不得單獨對行政規則提起訴願或行政訴訟，須待行政機關依該規則作成具體行政處分後，再對該處分聲明不服，並附帶爭執規則的合法性。若該規定本身已具對外法規範效力，就屬於法規命令，應循法規命令的審查機制。

Q：不服行政處分要在多久內救濟？逾期會怎樣？

訴願要在30日內提起，逾期即失權，並有3年除斥期間的限制。 依訴願法第14條第1項規定，訴願之提起應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；同條第2項規定，利害關係人提起訴願者，自知悉時起算，但自行政處分達到或公告期滿後已逾3年者，不得提起。期間之計算以送達證書為準，務必保留處分書與信封；同條第3項及訴願法第14條第4項並規定，以原處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日為準，誤向無管轄權機關提起者，以該機關收受之日視為提起日。若逾期未提，該處分即告確定，僅能在極例外情形下循再審、重新審查等程序救濟，難度極高。經訴願決定仍不服，再提起撤銷訴訟者，依行政訴訟法第106條規定，行政訴訟法第四條及行政訴訟法第五條訴訟之提起，除別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月不變期間內為之，但訴願人以外之利害關係人知悉在後者自知悉時起算，自訴願決定書送達後已逾3年者不得提起；不經訴願程序即得提起第4條或第5條第2項訴訟者，應於行政處分達到或公告後2個月不變期間內為之；提起第5條第1項課予義務訴訟者，於應作為期間屆滿後始得為之，但於期間屆滿後已逾3年者不得提起。

結語

行政行為是政府與人民互動的基礎框架，了解行政處分與行政契約的區分，不只是學理問題，更直接決定你該在何時、向哪個機關、用哪種訴訟類型主張權利。下次收到罰單、稅單、許可與否的公文時，先判斷是否為行政處分並注意30日的訴願期限；與政府協商簽約時，確認契約標的是否為公法關係、是否符合第136條或第137條要件、是否以書面為之並經合法甄選程序。遇到附款、陳述意見、信賴保護或補償等複雜狀況，建議及早諮詢專業律師，保全程序權益與實體利益。

本文依現行行政程序法、訴願法、行政訴訟法及相關函釋、法院見解整理，著重實務上常見的程序與救濟細節，僅為一般性資訊，個案仍應以法定要件與最新法規為準。