公投案審查權限範圍?中選會能否進行實質審查?

還記得幾年前轟動一時的婚姻平權公投嗎？當時中選會與行政院為了公投意見書該怎麼公告，鬧上了法院。到底中選會對於公投提案有多大的審查權？能不能對公投內容指手畫腳？讓我們從幾個實際案例來了解法院怎麼說。

公投審查的機關：從「公審會」到中選會

在2017年修法之前，全國性公投的審查機關有兩個：中央選舉委員會（中選會）負責審查提案的程序要件（例如格式、人數），行政院公民投票審議委員會（公審會）則負責認定提案是否屬於公投法第2條所定的事項（例如法律複決、重大政策創制等），以及是否違反不得公投的事項（例如預算、租稅等）。修法後，公審會被廢除，中選會成為唯一的審查機關。

這樣的改變，是為了避免公審會成為阻擋公投的「攔路虎」，因為過去許多公投提案都在公審會被擋下，引發「鳥籠公投」的批評。現在，中選會接手了全部的審查工作，那麼中選會的審查權限有多大？能不能對提案內容進行實質審查？我們可以從法院的判決中找到答案。

中選會審查權限的法律依據

現行公民投票法第10條規定，中選會收到公投提案後，應於六十日內完成審核。依現行法，審核的事項係於第10條第3項明定為以下五款：

1. 提案是否非屬公投法第2條所定得公民投票之事項（例如不屬於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決之範圍；至於憲法複決案，係依憲法規定辦理，並不列於公投法第2條所定全國性公投適用事項，併此說明）。
2. 提案是否違反依公投法第9條第4項所定辦法之規定（即主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項辦法）。
3. 提案是否不合公投法第1條第2項或第9條第8項之規定（例如提案人資格或連署相關要件）。
4. 提案是否有公投法第32條所定之情事。
5. 提案內容是否不能瞭解其提案真意。

原則上，預算、租稅、薪俸、人事等不得作為公投之事項，係由上述第1款「非屬第2條所定事項」予以攔截，而非另立獨立款次；此外，舊法實務上曾討論的「是否與其他提案為同一事項」，現行法亦未單列為獨立審核款次。

若經審核認為不符合規定，中選會並非逕予駁回。依公投法第10條第3項前段，主管機關應先敘明理由通知領銜人於三十日內補正，且以一次為限；屆期未補正或補正後仍不符合規定者，始予以駁回。若符合規定，中選會應通知提案人領取連署人名冊格式，進入後續連署程序。此一先命補正、以一次為限的設計，正是立法者為落實人民創制複決權、避免行政機關草率駁回所設的緩衝機制，中選會必須嚴格遵守，不得任意省略補正程序直接駁回。

這些審核事項，到底是「形式審查」還是「實質審查」呢？形式審查是指只檢查文件是否齊全、格式是否符合、有無明顯違反法律禁止事項；實質審查則會對提案內容的合理性、可行性、甚至合憲性進行價值判斷。原則上，為了保障人民的創制複決權，中選會應該只做形式審查，不應介入實質內容。另需留意，現行法要求不符規定時必須先經補正程序，此一設計正是為了落實形式審查、避免行政機關逕以實質理由拒絕人民提案。

法院怎麼說？幾個經典案例告訴你

案例一：ECFA公投案（公審會時期）

2010年，民間團體提出「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（ECFA）？」的公投提案。當時的公審會以「即使公投通過，政府也無須改變現狀」為由駁回提案，認為沒有公投實益。提案人不服，打起行政訴訟。

法院在判決中引用行政院的訴願決定書見解，指出公審會的權限有限。參照99年度訴字第2283號判決所述（以下為判決要旨摘述，非逐字引文）：

公投審議委員會僅得為事項之分類認定，而非審查是否實質屬於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決，即無實質審查構成要件或不確定法律概念判斷之餘地，否則即有在公投法第2條第4項規定不得作為公民投票提案之事項外，另為創設法律所未限制公民投票適用事項之違法。

這段話的意思是：公審會只能判斷提案屬於哪一種公投類型（例如是法律複決還是重大政策創制），以及是否屬於不得公投的事項（如預算、租稅），但不能對提案內容進行實質審查，例如評斷該政策是否適當、有無實益。公審會以「無實益」為由駁回，顯然超越了它的權限。最終法院撤銷了公審會的駁回決定。此見解雖然針對公審會，但2017年修法後中選會承接相同審查性質，故法理一脈相承。

這個案例確立了一個原則：審查機關不得對公投提案的實質內容進行價值判斷，只能做形式上的分類與把關。

案例二：婚姻平權公投案（第12案）

2018年，下一代幸福聯盟提出「你是否同意以民法婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益？」的公投提案（即第12案）。中選會最初認為主文有語意不清之處，要求提案人補正。提案人補正後，中選會准許成案。

在公告階段，行政院於原意見書公告後另提出補充意見書，中選會主任委員陳OO未依法定程序（應於投票日九十日前公告、應經委員會議決議）即逕行重新公告行政院補充意見書。第12案領銜人聲請停止執行，臺北高等行政法院裁定停止執行。中選會最終於投票前撤銷重行公告，但已造成公報印製費用逾900萬元之損失。監察院移送彈劾後，公務員懲戒委員會以陳OO違反中選會組織法及公投法第17條第1項有關公告期限與程序之規定，判決罰款新臺幣20萬元。陳OO提起再審之訴，主張原判決適用法規顯有錯誤，但再審之訴遭駁回。（註：公投法第17條第1項所定公告期限，於2017年修法後已變更為公民投票日九十日前，與舊法規定之期限不同。）

懲戒法庭在本件中確立了依法行政的核心原則。參照109年度再字第2144號判決所述（以下為判決要旨摘述，非逐字引文）：

行政先例之位階低於法律，法律無規定時，行政機關固非不得斟酌情形援例而為，若法律已有明文規定，即應依法行政，不能再以有前例可循資為違法之藉口。

意思是：即使中選會過去有類似做法（例如重行公告行政院補充意見書），只要法律已有明文規定期限與程序，就應依法辦理，不能拿「以前都這樣做」當藉口。本件亦凸顯，即便事後補正或重行公告，若已偏離法定期限，仍構成違法。

這個案例告訴我們：中選會辦理公投公告事項，必須嚴格遵守法定程序與期限，不得以行政先例或便宜行事為由規避法律明文規定。

案例三：制憲公投案

2020年，民間團體提出「您是否同意要求總統推動制定一部符合臺灣現狀的新憲法？」的公投提案。中選會審查後認為，主文中的「推動」和「符合臺灣現狀」用語不明確，而且理由書也沒有說明清楚，於是要求提案人補正。提案人補正後，主文沒有變動，僅修改理由書。中選會認為補正仍未釐清，駁回提案。提案人不服，提起行政訴訟，但法院支持中選會的決定。

法院在判決中引用了中選會的函文，指出主文不明確的問題。參照110年度上字第616號判決所述（以下為判決要旨摘述，非逐字引文）：

本案主文中「推動」及「符合臺灣現狀」之用語未臻明確，且理由書中亦未見說明，以上均應作合於公投法第10條第3項第5款及全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法及其他相關事項辦法第3條第2款、第4條第3款規定之釐清補正。

另外，法院也確認了提案的事實。參照110年度上字第616號判決所述（以下為判決要旨摘述，非逐字引文）：

系爭公投案主文為「您是否同意要求總統推動制定一部符合臺灣現狀的新憲法？」復觀諸上訴人系爭公投案主文與理由補正版之「貳、公投案理由書」之「一、提案緣起」項下記載，包含2005年第7次修憲訂出極高修憲門檻等內容，為原審依法確定之事實。

法院認為，公投主文必須讓投票人能清楚瞭解提案的真意，如果主文用語模糊，中選會有權要求補正；如果補正後仍不明確，中選會可以駁回。這屬於中選會對「提案內容能否瞭解其真意」的審查權，是一種形式審查，並非對實質內容的評價。且此類文字明確性要求，亦與公投法第10條第3項第5款及授權辦法之規範目的相符。

這個案例顯示：中選會雖然不能對提案的實質內容說三道四，但可以審查提案的文字是否明確、是否足以讓選民理解。如果提案寫得曖昧不清，中選會可以要求補正，以確保公投的品質。

法院劃出的紅線：中選會能做的與不能做的

綜合上述判決，我們可以整理出中選會在審查公投提案時的權限範圍：

中選會「可以」做的：

1. 審查提案是否屬於公投法允許的事項：例如預算、租稅等不得公投的事項，中選會得依公投法第10條第3項第1款予以攔截，並於通知補正仍不符後駁回。
2. 審查提案是否合於授權辦法及法定要件：包含主文與理由書文字用詞等辦法、提案人資格等，不合規定者得要求補正。
3. 審查提案主文及理由書是否明確：如果文字模糊、無法讓選民瞭解真意，中選會可以要求補正；補正後仍不明確，可以駁回。
4. 審查提案的程序要件：例如提案人名冊是否符合格式、連署人數是否達標等。

中選會「不可以」做的：

1. 不得對提案的實質內容進行價值判斷：例如評斷該政策是否合理、有無實益、是否違憲（除非明顯違反法律禁止規定）。
2. 不得擅自修改公投主文或理由書：只能要求提案人補正，不能自己動手改寫。
3. 不得在公告時添加自己的詮釋或摘要：必須忠實呈現提案人的文字和行政院的意見書。
4. 不得以技術枝節理由任意駁回：審查應以保障人民直接民權為最高原則，不應吹毛求疵。

前述界限的劃分，核心在於區辨「形式把關」與「實質評價」：前者為法所許，後者為法所禁。

參照101年度判字第514號判決所述（以下為判決要旨摘述，非逐字引文；本段原為當事人主張，法院亦認同此精神）：

公民投票是人民重要的基本權利，審議委員會存在目的，在協助人民行使創制、複決權，並非阻擋或限制人民意志的形成，故審議委員會審查公投提案，應以保障人民直接民權為最高原則，不應輕易以技術枝節的理由駁回人民的提案，甚至限縮人民行使直接民權。

這段話雖然是針對舊公投審議委員會，但同樣適用於中選會。法院在許多判決中都強調，公投審查應盡量寬鬆，只要不違反法律明文禁止，就應該讓人民有表達意見的機會。

常見問題 Q&A

Q1：中選會可以駁回我認為不適當的公投提案嗎？

A1：中選會只能依法審查，不能因為不贊同提案的內容或認為它不適當而駁回。如果提案符合法定要件（例如屬於公投事項、主文明確、不違反禁止事項等），中選會就應該准許。但如果提案內容明顯違反法律禁止規定（例如要求政府不得課稅，這涉及租稅事項不得公投），中選會得依公投法第10條規定，於通知補正仍不符後駁回。

Q2：如果公投主文寫得模糊不清，中選會可以幫忙修改嗎？

A2：不行。中選會只能要求提案人補正，並在補正函中說明如何修改才能符合規定。提案人如果拒絕補正或補正後仍不明確，中選會可以駁回提案，但不能自己動手修改主文或理由書。這是為了尊重提案人的原意，避免行政機關扭曲公投題目。

Q3：公投提案被中選會駁回，我可以打官司嗎？

A3：可以。提案領銜人如經訴願程序，應於收受訴願決定後法定不變期間內（通常為二個月）向行政法院提起撤銷訴訟；若依法無須先經訴願，則應於收受原處分後法定不變期間內提出。過去許多公投案都是透過訴訟才獲得平反，例如ECFA公投案。

Q4：中選會審查公投提案時，可以考慮提案內容是否違憲嗎？

A4：一般來說，中選會不應對提案內容進行合憲性審查，因為公投本身就是一種憲法賦予的直接民權，除非提案明顯違反憲法基本原則（例如剝奪人權）且屬於不得公投的事項，否則中選會不宜以違憲為由駁回。實務上，中選會通常不會主動判斷合憲性，而是留待公投通過後由大法官解釋（如釋字第748號解釋已保障同性婚姻自由，早於同婚公投即確認相關權利）。但中選會可以依據「提案內容不能瞭解其提案真意」來要求補正，避免提案過於空泛。

Q5：公投通過後，政府一定要執行嗎？

A5：依公民投票法第30條公投案通過後，各選舉委員會應於投票完畢七日內公告結果，並依下列方式處理：如果是法律複決案，原法律自公告之日起第三天起失效；如果是立法原則創制案，行政院應於三個月內研擬相關法律提案送立法院審議；如果是重大政策創制或複決案，由總統或權責機關為實現該公投案內容之必要處置。政府有義務落實公投結果，但如何執行有一定的裁量空間。如果政府不作為，人民可以透過訴訟要求履行。

結語

公投是人民直接參與民主的重要機制，中選會作為審查機關，必須在把關程序合法與尊重人民意志之間取得平衡。從法院的判決可以看出，中選會的審查權限是有限的，原則上只能做形式審查，不能對提案內容進行實質評價；且於提案不符規定時，應先踐行通知補正程序，不得以簡便手法逕予駁回。這樣的設計，是為了避免行政機關成為「公投守門人」，阻擋人民表達意見的機會。

下次當你看到某個公投提案被中選會要求補正或駁回時，你就能夠判斷：中選會是依法行事，還是逾越了它的權限。了解這些法律知識，能讓我們更理性地參與公投，共同守護直接民主的價值。

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相關法條官方連結：

• 公民投票法第2條、公民投票法第17條、公民投票法第18條

（本文完）