公權力是什麼？公權力的定義、範圍與國家行使界限完整解析

**公權力，是指國家或地方自治團體所屬機關立於統治權主體的地位，為達成國家任務，對人民所為的單方決定或強制措施。**判斷一個政府行為是不是公權力，直接決定你該走行政救濟（訴願、行政訴訟）還是民事訴訟、能不能請求國家賠償，是每個被政府「管到」的人最該先搞懂的一件事。這篇文章用白話帶你看懂公權力的定義、範圍、與私經濟行為的分界，以及公權力的四大界限與完整救濟時限表，文末附常見問答。

一、公權力是什麼？為什麼一定要先分清楚

簡單說，公權力就是國家機關基於統治權，為維護公共利益，對人民所行使的強制力或單方面決定的權力。警察取締違規、稅捐機關核定稅額、環保局開罰污染工廠、地政機關辦理土地登記，都是公權力的展現。

為什麼這件事重要？因為它決定救濟途徑：

• 政府行使公權力違法侵害你的權利 → 依國家賠償法請求國賠，對違法處分則走訴願、行政訴訟。
• 政府只是以私人身分跟你做生意（例如向廠商買文具、出租公有店面）→ 屬私經濟行為，不適用國家賠償法，只能走民事訴訟。

司法院釋字第540號解釋把這條分界講得最清楚：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。」走錯法院不會直接被駁回，但會被裁定移送——法院組織法第7條之3規定，法院認其無審判權者，應依職權裁定移送至有審判權之管轄法院（行政法院依行政法院組織法第47條準用）。要提醒的是，過去處理審判權移送的行政訴訟法第12條之2，已於民國110年12月8日修正公布刪除、111年1月4日施行，舊資料引用該條的說法已不適用。

二、法律上有「公權力」的定義嗎？國家賠償法第2條怎麼說

**我國法律沒有替「公權力」下統一定義，只能從國家賠償法第2條第2項與實務見解去掌握。**該項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」注意後段的「怠於執行職務」常被漏掉，卻是實務上最常見的請求類型。

法務部對此早有函釋。參照（79）法律字第 2343 號函釋（79年2月22日）所述：「查公權力行為與私經濟行為之區別，本質上係公法行為與私法行為之區別問題，鑑於國家機關行為之種類、態樣、方式等之複雜性，尚難就公權力行為界定統一而明確之範圍。惟遇國家賠償具體事件時，請參酌相關法院實務見解、行政先例等，審慎認定之。」

這是行政函釋，不是法院判決，效力上僅供機關參考。真正的實務標準來自最高法院。89年度台上字第2528號民事判決（上訴駁回）明白揭示：「按國家賠償法第二條第二項所稱之『行使公權力』，固指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言，惟此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法以達成國家任務之行為在內。」

換句話說，公權力不限於「開罰單」這種干預行為，連給付、服務、照顧等「給付行政」也算。該案即認定受感訓處分人在人身自由被拘束下接受監獄聘僱醫師的醫療照顧，屬公權力行使，與一般民眾自行到公立醫院就醫的私法醫療契約不同。

三、公權力行為 vs 私經濟行為怎麼分？三個判斷標準與對照表

實務上沒有絕對公式。誠如（79）法律字第 2343 號函釋所指出的，國家機關行為的種類、態樣、方式極為複雜，難以界定統一而明確的範圍，只能個案認定。法院通常綜合考量下列三點：

• 行為目的：為了公共任務，還是機關自身的物資、人力需求？
• 行為性質：帶有強制性、單方性，還是雙方平等協商？
• 法律依據：依公法法規作成，還是依民法締約？

公有財產出租最容易誤判。司法院釋字第448號解釋指出：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」最高行政法院113年度抗字第208號裁定（抗告駁回）再次確認：「行政機關代表國（市）庫出租公有財產，本質上為私法契約，並非行使公權力之行為，不因行政機關與承租人簽訂之契約形式上以行政契約為名而有異。」契約叫什麼名字不重要，實質才算數。

四、政府發布旅遊警示、防疫資訊，算公權力嗎？

**算。**過去外交部擬發布國外旅遊參考資訊，是否屬公權力、能否附加免責條款，曾函請法務部釋示。參照（83）法律字第 15163 號函釋（83年7月18日）要旨所述：「行政院機關發布參考資訊其對象為不特定之多數人，似與『行政指導』不同。然該行為為公法上事實行為，應屬於國家賠償法第二條第二項所稱『行使公權力』行為」；同則函釋並指出：「行政機關發布參考資訊，應力求正確，如於發布參考資訊時附加免責條款，則於賠償事件發生時得否主張免除責任及對政府依法行政之公信力有無妨礙，均應審慎考量之」。

有兩個細節值得補充：

1. 該函釋作成時行政程序法尚未施行，內文援引的是當年的行政程序法草案第170條。現行行政程序法對行政指導的定義規定在第165條：行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。引用時請以現行條號為準。
2. 函釋提到民法第220條允許約定減輕過失責任，但明白表示能否類推適用於行政機關發布資訊，學理與實務均無定論。而且民法第222條規定，故意或重大過失之責任不得預先免除——政府在公告上寫「僅供參考、概不負責」，並不等於就能免責。

所以，政府提供的資訊不是「寫著參考就沒事」。依（83）法律字第 15163 號函釋的說明，只要具備故意或過失、不法侵害人民自由或權利、且侵害行為與損害間有相當因果關係等要件，國家即應負賠償責任；至於是否具有相當因果關係，仍應依具體個案事證分別認定。

五、公權力行使的界限在哪裡？四大原則與法條依據

政府有公權力，但不能無限上綱。憲法第23條已定下總綱：人民自由權利除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。落到行政法上有四道界限：

1. 依法行政與法律保留：行政程序法第4條規定行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；中央法規標準法第5條第2款明定關於人民權利義務者應以法律定之，同法第6條並規定應以法律規定之事項不得以命令定之。例如警察要進入住宅搜索，原則上須依刑事訴訟法第128條持搜索票；僅在同法第131條所列逮捕被告、追躡現行犯、有明顯事實足信有人在內犯罪而情形急迫等法定情形，才能逕行搜索，且事後仍須陳報法院審查。
2. 比例原則：行政程序法第7條要求採取之方法應有助於目的達成、有多種方法時應選擇對人民權益損害最少者、所造成損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。警察職權行使法第3條第1項、行政執行法第3條也有相同誡命。
3. 平等原則與信賴保護：行政程序法第6條規定非有正當理由不得為差別待遇；第8條要求以誠實信用方法為之，並保護人民正當合理之信賴；第5條要求行政行為內容應明確。
4. 正當法律程序：行政程序法第102條規定，作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前，原則上應給予相對人陳述意見的機會（行政罰法第42條就裁罰亦同）；第96條規定書面處分應記載主旨、事實、理由及法令依據，並表明救濟方法、期間與受理機關。但第103條列有八款例外，例如大量作成同種類處分、情況急迫、事實客觀上明白足以確認等；即使程序有瑕疵，依第114條亦可能事後補正。

違反上述界限的處分，多半是「違法得撤銷」而非當然無效；只有符合行政程序法第111條所列七款（如不能得知處分機關、內容對任何人均不能實現、具有重大明顯瑕疵等）才屬無效。這點很重要：以為處分無效而不去救濟，等到期間經過，處分就確定了。

六、被公權力侵害怎麼救濟？期限一表看懂

所有行政救濟都有不變期間，逾期就發生失權效果，法院不會因為理由再充分而放你一馬。

另外兩個容易被忽略的實務重點：一是機關若未告知救濟期間或告知錯誤未更正，致當事人遲誤者，依行政程序法第98條第3項，自處分書送達後1年內聲明不服，視為於法定期間內所為；二是訴願法第77條列有八款不受理事由，其中第2款「提起訴願逾法定期間」是最常見的敗因。

國家賠償的兩大類型與要件

第一類是公務員違法型（國家賠償法第2條第2項）：須具備行使公權力、公務員有故意或過失、行為不法、侵害自由或權利、與損害間有相當因果關係。至於「怠於執行職務」，司法院釋字第469號解釋採保護規範理論：法律目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，公務員對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務致特定人受損害者，被害人得依該項後段請求國賠。

第二類是公共設施型（國家賠償法第3條）：公共設施因設置或管理有欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負賠償責任，不要求公務員有故意或過失。本條已於108年12月18日修正公布，除將「人身自由」明文納入保護法益外，並增訂第3項、國家賠償法第3條第4項：於開放之山域、水域等自然公物，管理機關或受委託管理者已為適當警告或標示，而人民仍從事冒險或具危險性活動者，國家不負賠償責任；該等自然公物「內之設施」則得減輕或免除責任。從事登山、溯溪、水域活動前，務必注意這項新規定。

此外，受委託行使公權力的團體或個人，其執行職務之人於行使公權力時，依國家賠償法第4條第1項視同委託機關之公務員；行政程序法第2條第3項亦規定受託行使公權力者於委託範圍內視為行政機關，委託須依同法第16條公告並刊登政府公報或新聞紙。但要注意：機關單純以承攬契約發包工作，並沒有把公權力權限移轉出去，就不算受託行使公權力。

國賠流程與期限：先協議、再起訴

1. 書面請求：依國家賠償法第10條第1項，應先以書面向賠償義務機關請求，不能直接告。書面應記載事項見國家賠償法施行細則第17條，格式不合機關應通知限期補正。
2. 協議：機關應即與請求權人協議，協議成立作成協議書，該協議書得為執行名義（同法第10條第2項），可直接聲請強制執行。
3. 起訴：機關拒絕賠償、自提出請求日起逾30日不開始協議，或自開始協議日起逾60日協議不成立時，才能提起損害賠償之訴（同法第11條第1項）。訴訟中法院並得依聲請為假處分，命機關暫先支付醫療費或喪葬費。
4. 賠償義務機關怎麼找：依第2條第2項請求者為該公務員所屬機關；依第3條第1項請求者為該公共設施之設置或管理機關。機關有爭議時，得請求上級機關確定，上級機關逾20日不確定，可逕以該上級機關為賠償義務機關（第9條）。
5. 舉證與費用：國賠訴訟依同法第12條適用民事訴訟法，須依民事訴訟法第77條之13按訴訟標的金額繳納裁判費，且原告須就故意過失與因果關係負舉證責任，實務上這正是最常敗訴的關卡。

最後補充一個常被誤解的限制：對有審判或追訴職務之公務員（法官、檢察官），依國家賠償法第13條，須就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪經判決有罪確定，才適用國賠法。單純不服判決結果，是無法請求國賠的。

七、實際案例解析

案例一：登革熱強制入室噴藥，民眾能不能拒絕、能不能國賠？

不能拒絕，且實務上求償多以敗訴收場。傳染病防治法第38條第1項規定，傳染病發生時有進入公、私場所從事防疫工作之必要者，應由地方主管機關人員會同警察等有關機關人員為之，並事先通知所有人、管理人或使用人到場；到場者不得拒絕、規避或妨礙，未到場者相關人員得逕行進入。違反者依同法第67條第1項第3款處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。

高雄高等行政法院113年度訴字第257號判決（原告之訴駁回）即認定：衛生所已事先張貼緊急室內噴藥通知單並載明罰則，防疫人員會同警察執行室內噴藥於法有據，屋主拒絕配合，裁處法定最低額6萬元罰鍰並無違誤；屋主合併請求的國家賠償部分，因與撤銷訴訟間無前提或因果關係，行政法院無審判權，另以裁定移送民事法院。本則為高等行政法院第一審判決。

至於「屋主不在家被破門進入」的情形，高雄簡易庭113年度雄國小字第13號判決（原告之訴駁回）認為，前開規定只要求事先通知、未限定通知方法，於門首張貼緊急防治通知單即已盡通知義務，且原告當時不在場，難謂居家安寧受破壞。財物受損部分，臺南簡易庭98年度南國小字第2號判決（原告之訴駁回）也因無法證明衣櫃燻黑與噴藥有因果關係而駁回請求。

還有一個關鍵區別：若機關是以承攬契約委外執行戶外噴藥，臺灣高等法院106年度上國字第21號判決（上訴駁回）認為，機關並未與業者建立公法法律關係使其對外行使公權力，業者非公權力受託人，其行為不適用國家賠償法第2條第2項。

案例二：公立學校教師遭解聘，可以直接告嗎？

**不能直接提行政訴訟，要先走申訴、再申訴。**教師法於108年5月10日大幅修正後，解聘事由依情節輕重分列於第14條（應解聘且終身不得聘任）、第15條（應解聘並議決1年至4年不得聘任）、第16條（教學不力或不能勝任工作有具體事實、違反聘約情節重大），各有不同的教評會出席與表決門檻，並須報主管機關核准。

救濟上，依教師法第42條第1項、教師法第42條第3項，教師應於收受或知悉措施次日起30日內向教師申訴評議委員會提起申訴；不服申訴決定得提再申訴。依第44條第6項，原措施性質屬行政處分者，其再申訴決定視同訴願決定，不服者才得依法提起行政訴訟。同條第3項並規定，已依教師法提申訴、再申訴者，不得再依訴願法提起訴願。

司法院釋字第736號解釋已確立：「本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟。」曠職登記、扣薪、年終成績考核留支原薪、教師評量等具體措施，同樣有救濟機會。

至於學生，司法院釋字第684號解釋已變更釋字第382號解釋，明示：「大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。」

案例三：政府採購糾紛，到底告行政法院還是民事法院？

看爭議發生在哪一個階段——這就是實務上的「雙階理論」。

• 招標、審標、決標階段屬公法上爭議。政府採購法第74條規定廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得提出異議及申訴；同法第83條規定審議判斷視同訴願決定。最高行政法院97年度判字第741號判決（上訴駁回）即指出：「立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。」機關不予發還或追繳押標金，也屬決標爭議而為行政處分。依同法第85條第1項，審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應自收受審議判斷書次日起20日內另為適法處置；同條第3項並定有廠商得請求償付準備投標、異議及申訴必要費用的規定。各階段的救濟期限多半從接獲通知或公告之日起算，廠商平時就要盯緊機關刊登的招標與決標公告，才不會錯過短短10天的異議期。
• 履約階段屬私法爭議。機關向廠商買電腦而廠商交貨遲延、驗收與終止契約等，屬私經濟行為，不能請求國家賠償。臺灣高等法院花蓮分院109年度上國字第3號判決（上訴駁回）即認定，機關依政府採購契約所為之驗收、終止契約、履約項目認定等行為屬私經濟行為，無國家賠償法第2條第2項適用。履約爭議未能達成協議者，依政府採購法第85條之1得向採購申訴審議委員會申請調解或提付仲裁；廠商申請調解時機關不得拒絕，工程及技術服務採購因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁機關亦不得拒絕。

從這三個案例可以看出，判斷關鍵始終是「行為的性質」，而不是行為人是不是政府、契約叫什麼名字。

八、常見問題 QA

Q1：公權力的定義是什麼？

A：**公權力是國家機關基於統治權，為達成公共任務，對人民所為的強制性或單方性權力。**法律上並無統一定義，只能參考國家賠償法第2條與實務見解。依最高法院89年度台上字第2528號民事判決，公權力不限於命令、強制等干預行為，還擴及提供給付、服務、救濟、照顧等達成國家任務的行為。

Q2：政府機關的哪些行為屬於公權力？

A：**典型的包括行政處分（罰鍰、徵收、核發或撤銷執照）、行政執行、警察職權行使、稅捐核定，以及對學生的公權力措施。**此外，政府發布資訊、提供警示等公法上事實行為，也被認定為行使公權力（參照（83）法律字第 15163 號函釋）。給付行政同樣屬之，例如公立托兒所的教保與校外教學，臺灣高等法院花蓮分院105年度上易字第28號判決（上訴及追加之訴駁回）即採此見解。

Q3：如果被政府錯誤資訊害到，可以請求國賠嗎？

A：**可以主張，但門檻不低。**須證明：(1) 資訊由公務員於執行職務行使公權力時發布；(2) 公務員有故意或過失；(3) 不法侵害你的自由或權利；(4) 侵害行為與損害間有相當因果關係。國賠訴訟適用民事訴訟法，這四項原則上由請求權人負舉證責任，且請求權自知有損害起2年、自損害發生起5年即罹於時效（國家賠償法第8條第1項）。記得先以書面向機關請求並踐行協議程序，否則起訴會因未踐行前置程序而不合法。

Q4：公權力行為與私經濟行為如何區分？

A：**看行為是否基於公法地位、是否為達成公共任務、是否具強制性或單方性。**依（79）法律字第 2343 號函釋，這本質上是公法行為與私法行為之區別問題，因國家機關行為態樣複雜，難以界定統一明確範圍，須參酌法院實務見解與行政先例個案認定。要特別注意，機關代表國庫出售或出租公有財產屬私法契約（司法院釋字第448號解釋、最高行政法院113年度抗字第208號裁定），不會因為契約名為「行政契約」而變成公法關係。

Q5：公權力行使的界限在哪裡？

A：**必須遵守依法行政與法律保留（行政程序法第4條、中央法規標準法第5條、中央法規標準法第6條）、比例原則（行政程序法第7條）、平等原則與信賴保護（同法第6條、行政程序法第8條）、正當法律程序（同法第102條、行政程序法第96條）。**逾越界限的處分原則上是「違法得撤銷」，人民應於法定期間內提起訴願、行政訴訟；只有具備行政程序法第111條所列重大明顯瑕疵等情形才屬無效。

Q6：發現處分違法，卻已經超過訴願期間，還有救嗎？

A：**先看機關有沒有正確教示救濟方法與期間。**若機關未告知救濟期間或告知錯誤未更正，致你遲誤，依行政程序法第98條第3項，自處分書送達後1年內聲明不服，視為於法定期間內所為。另依同法第117條，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關或其上級機關仍「得」依職權撤銷，但這是機關的職權，不是人民的請求權，且撤銷對公益有重大危害或受益人信賴利益顯然較大時不得撤銷。與其事後補救，不如收到處分書第一時間就確認救濟期間。

結語

公權力是現代國家運作的基石，但權力必須受到節制，才不會變成怪獸。了解公權力的定義與範圍，不只能幫助我們知道政府哪些行為可以「管」我們，更能在權利受損時，第一時間判斷該敲哪一扇門、在哪一段期間內敲——因為在行政救濟的世界裡，遲到，往往比理由不足更致命。如果你有更多疑問，歡迎留言討論。

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參考資料： 本文所引法條均以全國法規資料庫現行條文為準，實務見解則引自司法院大法官解釋、司法院裁判書系統公開裁判及法務部行政函釋。行政函釋僅供機關參考、不拘束法院；個案認定仍應依具體事實判斷，必要時請諮詢執業律師。