法律用語「訂定」是什麼意思？和「制定」、「修正」差在哪？

「訂定」指的是行政機關依照法定職權或法律授權，訂出法規命令或行政規則；「制定」是立法院通過法律；「修正」則是對已經存在的法規增刪、變更條文。一句話記法：制定＝立法院生法律、訂定＝行政機關生命令、修正＝把既有的規範改掉。這三個動詞不只是文字習慣，而是直接決定該規範的層級、效力，以及你被處罰時能主張什麼。以下逐一拆解，並附上查得到原文的法條與實務見解。

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一分鐘先看懂：訂定、制定、修正差在哪？

要點：訂定是「從無到有」創設規範，修正是「已經有了再去改」；至於是誰去改，就看原規範當初是誰生出來的。

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一、什麼是「訂定」？誰有權訂定法規？

「訂定」的主體是行政機關。中央法規標準法第7條寫得很清楚：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。行政機關訂出來的東西又分兩大類，效力天差地遠：

法規命令的名稱不是隨便取的。中央法規標準法第3條規定：各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。看到這七個名字，八九不離十就是「訂定」出來的命令。行政程序法第150條第2項另外要求：法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神——所以翻開任何一部施行細則，行政程序法第1條幾乎都在寫「本細則依○○法第○條規定訂定之」。

實例：空氣污染防制法是法律，由立法院制定；該法第99條規定「本法施行細則，由中央主管機關定之」，中央主管機關據此訂定空氣污染防制法施行細則，該細則第1條就寫明「本細則依空氣污染防制法第九十九條規定訂定之」。這就是最典型的「訂定」。

地方政府是「制定」還是「訂定」？兩個字都會用到

很多人以為地方政府只會「訂定」，其實地方制度法第25條把兩種情形分得很細：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權制定自治法規；其中經地方立法機關通過、由各該行政機關公布者稱自治條例，由地方行政機關訂定並發布或下達者則稱自治規則。同一個地方政府，經議會這一關就是「條例」，自己拍板就用「訂定」出「規則」。自治條例在直轄市稱直轄市法規、在縣（市）稱縣（市）規章、在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約（地方制度法第26條第1項）。

實務上很重要的一點：依地方制度法第26條第2項、地方制度法第26條第3項，只有直轄市法規、縣（市）規章可以規定罰鍰，且最高以新臺幣十萬元為限，並得規定連續處罰；自治規則不行。所以看到地方裁罰，先看它掛的是自治條例還是自治規則。

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二、什麼是「制定」？只有立法院能制定法律嗎？

「制定」專指立法機關通過法律。憲法第62條明定立法院為國家最高立法機關，憲法第63條規定立法院有議決法律案之權，憲法第170條再定義：本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。中央法規標準法第4條同樣寫「法律應經立法院通過，總統公布」，中央法規標準法第2條則規定法律得定名為法、律、條例或通則。

流程上，憲法第72條規定立法院法律案通過後移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布。所以「三讀通過」不等於「已經生效」，還要公布，並依中央法規標準法第12條至第14條決定施行日期。

哪些事情非得用「制定」不可？ 中央法規標準法第5條列了四款應以法律定之的事項，包括關於人民之權利、義務者、關於國家各機關之組織者；第6條再補一刀：應以法律規定之事項，不得以命令定之。

至於效力層級，準確的說法不是「法律最高」，而是：憲法 → 法律 → 命令。憲法第172條規定命令與憲法或法律牴觸者無效；中央法規標準法第11條說得更完整——法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。

實例：環境部組織法於民國112年5月24日由總統令制定公布全文8條，施行日期授權行政院以命令定之，行政院隨後發布定自112年8月22日施行——這一整套流程就是標準的「制定」。

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三、什麼是「修正」？和「訂定」差在哪？

「修正」是對現行有效的法規增刪、變更內容。中央法規標準法第20條第1項列了四款應修正的情形：

1. 基於政策或事實之需要，有增減內容之必要者。
2. 因有關法規之修正或廢止而應配合修正者。
3. 規定之主管機關或執行機關已裁併或變更者。
4. 同一事項規定於二以上之法規，無分別存在之必要者。

同條第2項還有一句常被忽略的重點：法規修正之程序，準用本法有關法規制定之規定。修法律要走立法院＋總統公布，修命令要走命令的程序——行政程序法第151條第2項也規定，法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。

條文被「刪除」後，條號會不見嗎？

不會。中央法規標準法第10條第1項規定：修正法規廢止少數條文時，得保留所廢條文之條次，並於其下加括弧，註明「刪除」二字；第2項則規定增加條文時，得列在適當條文之後，冠以前條「之一」、「之二」等條次。這就是為什麼行政程序法第45條在全國法規資料庫只寫著「（刪除）」，也是為什麼會出現「第339條之4」這種條號。看到「之一」「之二」代表是後來增訂；看到「（刪除）」代表該條已被修正刪除，不能再引用。

「修正」跟「廢止」、「停止適用」不一樣

冷知識：判決書上為什麼看不到「修正」二字？

最高法院56年度第1次民、刑庭總會會議決議（四）就處理過這個問題。刑事第二庭提案問：刑事訴訟法修正公布後，判決書內應否記載「修正」二字？決議結論是：刑事訴訟法修正公布後，本院判決書內一律不用修正二字。（此為最高法院民刑庭總會決議，非判決）所以法院引用法條時只寫「刑事訴訟法第○條」，不會寫成「修正刑事訴訟法第○條」——因為適用的本來就是現行有效的條文。

條文一個字沒改，主管機關卻換人了，算修正嗎？

這是實務上最容易搞混、一般文章也不會寫的一段。空氣污染防制法第2條至今仍寫著「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署」，但環境部組織法第2條第4款已明定，空氣品質保護、空氣污染防制之政策規劃、法規研擬、執行及督導由環境部掌理。

處理方式不是修法，而是由行政院於112年8月18日以院臺規字第1121028221號公告：空氣污染防制法第2條、空氣污染防制法第83條、空氣污染防制法第85條第2項、空氣污染防制法第99條等所列屬「行政院環境保護署」之權責事項，自112年8月22日起改由「環境部」管轄。

條文文字沒動，但權責已經移轉——這正好落在中央法規標準法第20條第1項第3款「規定之主管機關或執行機關已裁併或變更者」應予修正的情形，只是還沒排到修法。實務上引用這類條文，要看的是行政院公告，不是條文表面的機關名稱。

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四、實務怎麼看？兩則和「訂定」有關的官方見解

裁量基準一定要把每一筆金額都訂死嗎？

先講一個很多人引錯的案例。法務部（90）法律決字第 049336 號函釋（注意：這是函釋，不是法院判決），是回覆主管機關詢問「行政程序法第159條第2項所稱裁量基準，可否為概括及原則性之規定，或必須就具體違反數字及處分金額加以訂定」。

該函釋實際說了什麼？重點有三：

1. 行政程序法第159條第2項旨在例示行政規則之主要類型，以充實同條第1項之抽象定義。
2. 引述學者見解：裁量基準之功能主要係提供下級機關或屬官一個統一的、原則性的裁量準則，一方面統一不同個案間的裁量差異，另一方面增進個案決定之效率；惟裁量基準必須與法律規定相符合，尤其必須符合法律授權之範圍及法律授權之目的。
3. 至於裁量基準內容應如何訂定，行政程序法並無明文；因此法務部的結論是「請參酌上開說明，本於職權自行審認之」。

換句話說，（90）法律決字第 049336 號函釋並沒有作成「裁量基準一律得為概括規定」的定論，而是把判斷權留給主管機關。網路上把它寫成「法務部認為無須逐項訂定」，是過度延伸。

真正表態的是法院。最高行政法院109年度上字第340號判決（主文：上訴駁回）中，最高行政法院在自己的理由欄明白指出：地方政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內訂頒的裁處作業原則，係就**違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）**等因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，主管機關自得據以適用。

實務意義很清楚：**裁量基準可以分級距、分階段，不必把每一種情況都寫死；但法院會實質審查它有沒有逾越母法授權、有沒有增加法律所無的限制或處罰、標準是否客觀合理。**而且一旦訂了，機關就受行政程序法第6條（非有正當理由不得差別待遇）與行政自我拘束原則的約束。

檢察官的文書一定要寫得那麼難懂嗎？

法律用語的親民化也是一個長期課題。法務部（86）法檢決字第 003044 號函釋的主旨為：檢察官製作起訴書、不起訴處分書之用語應力求口語化，使用易於瞭解之文詞，俾使當事人及一般民眾閱讀時，均能明瞭其內容。

補充兩點常被誤傳的細節：第一，這是法務部發的函，說明欄記載係「依監察院司法委員會八十六年巡察花蓮地區司法機關首長座談會委員提示意見辦理」，並非監察院與法務部共同作成的解釋。第二，（86）法檢決字第 003044 號函釋原文只寫到「力求口語化、使用易於瞭解之文詞」，並沒有出現「避免使用過於專業或晦澀之詞彙」這樣的字句，引用時不宜加碼。

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五、訂定出來的命令，什麼情況下會無效或失效？

這是「訂定」最有實益的一段，被裁罰時很可能用得上。

一、命令本身無效。行政程序法第158條第1項規定，法規命令有下列情形之一者無效：（一）牴觸憲法、法律或上級機關之命令；（二）無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利；（三）其訂定依法應經其他機關核准而未經核准。同條第2項另規定，一部分無效者其他部分仍有效，但除去無效部分顯失規範目的者，全部無效。

二、罰鍰必須有明確的法律授權。司法院釋字第313號解釋明白指出：對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之；若授權以命令為補充規定，授權之內容及範圍應具體明確。釋字第443號解釋則建立層級化法律保留：涉及人民自由權利之限制應由法律規定，授權發布命令補充時授權應具體明確；僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，才得由主管機關發布命令規範。

三、立法院可以把命令打掉。立法院職權行使法第60條規定，命令送達立法院後應提報院會，出席委員認為有違反、變更或牴觸法律，或應以法律規定事項而以命令定之者，經15人以上連署或附議即交付委員會審查。第61條規定委員會應於交付審查後三個月內完成，逾期視為已經審查。第62條規定經院會議決後通知原訂頒機關更正或廢止，原機關應於二個月內辦理，逾期未更正或廢止者，該命令失效。

四、無授權依據的舊職權命令早已落日。行政程序法第174條之1規定，該法施行前依中央法規標準法第7條訂定、須以法律規定或以法律明列授權依據之命令，應於該法施行後二年內補正，逾期失效。所以引用年代久遠的「要點」「須知」時，務必先確認它有沒有法律授權。

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六、罰鍰到底怎麼算出來的？「訂定」的裁量基準在中間做什麼

實際被開罰時，金額不是承辦人心情決定的，而是三層疊起來：

第一層：法律訂出區間。 例如空氣污染防制法第62條第1項規定，公私場所有該項各款情形之一者，處新臺幣二萬元以上一百萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上二千萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業。（提醒：現行條文用語是「按次處罰」，不是舊式說法的「按日連續處罰」。）

第二層：法律再授權訂裁罰準則。 空氣污染防制法第85條第1項規定，依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，違規情節對學校有影響者應從重處罰；同條第2項明定「前項裁罰之準則，由中央主管機關定之」——這一句就是「訂定」的授權依據。

第三層：個案裁量。 行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力；第2項更規定，所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。空氣污染防制法第86條第1項另規定，違反本法義務而有所得利益者，除罰鍰外並得於所得利益範圍內予以追繳。

具體案例長怎樣？ 前述最高行政法院109年度上字第340號判決就是完整示範：都市計畫法第79條第1項的法定區間是新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得勒令停止使用，不停止使用者得按次處罰；地方政府依此訂定的裁處作業原則按建物面積分級距，主管機關最後依「級距二」裁處罰鍰6萬元，並命於文到次日起9個月內停止違規使用。金額怎麼來的，一路可以追回法律授權。

三個常被忽略的時間點：行政罰法第4條規定處罰以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限；第5條規定行為後法律有變更者適用裁處時之規定，但裁處前之規定有利於受處罰者，適用最有利者；第27條第1項、行政罰法第27條第2項規定裁處權因三年期間之經過而消滅，自違反義務行為終了時起算——違規狀態持續中的，時效不會提早起算。

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七、常見問答（FAQ）

Q：法律、法規命令、行政規則有什麼不同？

結論：看誰做的、拘束誰。法律由立法院制定、總統公布，名稱為法、律、條例、通則（中央法規標準法第2條、中央法規標準法第4條）；法規命令由行政機關基於法律授權訂定，對外拘束一般人民（行政程序法第150條），名稱多為細則、辦法、標準、準則（中央法規標準法第3條）；行政規則是機關內部的一般、抽象規定，原則上只拘束訂定機關、其下級機關及屬官（行政程序法第159條、行政程序法第161條），常見的裁量基準、解釋性規定就屬這一類。

Q：行政機關訂定的施行細則，可以自己規定罰鍰嗎？

不可以。 中央法規標準法第5條第2款規定關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第6條規定應以法律規定之事項不得以命令定之；行政程序法第158條第1項第2款也把「無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利」的法規命令列為無效。司法院釋字第313號解釋更明確：罰鍰的構成要件及數額應由法律定之，若授權命令補充，授權內容及範圍須具體明確。所以施行細則不能憑空生出罰則，最多只能在母法明確授權的範圍內作技術性補充。

Q：「訂定」和「修正」到底差在哪？

訂定是從無到有，修正是既有規範的變更。 第一次生出空氣污染防制法施行細則叫訂定；之後覺得條文不合時宜去改，叫修正。要注意修正程序準用制定（訂定）程序（中央法規標準法第20條第2項、行政程序法第151條第2項），不是機關內部改一改就算數。

Q：一般民眾怎麼知道行政機關訂定了哪些規則？

分三個時點看。擬訂階段：行政程序法第154條規定，行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告訂定機關名稱、訂定依據、草案全文或主要內容，以及任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨——這是民眾表達意見的窗口。發布階段：行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布應刊登政府公報或新聞紙。事後監督：依中央法規標準法第7條及立法院職權行使法第60條，命令訂定後應即送立法院並提報院會。最方便的查詢管道仍是全國法規資料庫（），法律、命令與修正動態都會更新。

Q：法規公布或發布後，什麼時候開始生效？

中央法規標準法第12條規定法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。第13條規定明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力（也就是俗稱的「第三日生效」）；第14條規定另有特定施行日期者，自該特定日起生效。地方自治法規也一樣：地方制度法第32條第4項規定自公布或發布之日起算至第三日起發生效力，但特定有施行日期者從其特定日。

Q：條文變成「（刪除）」，還能拿來主張嗎？

不能。 依中央法規標準法第10條第1項，被刪除的條文只是保留條次、在其下加括弧註明「刪除」，內容已經不存在，不能再作為請求或抗辯的依據。行政程序法第45條現在就只剩「（刪除）」兩字。引用法條前務必確認條文現況與法規是否仍為現行有效，已廢止的法規更不可當現行法引用。

Q：行政機關訂的規則違法，人民可以怎麼救濟？

實務上通常不是直接去告那份命令，而是針對依該命令作成的行政處分提起訴願、行政訴訟，在案件中主張該命令牴觸憲法、法律或逾越授權而無效（憲法第172條、中央法規標準法第11條、行政程序法第158條）。法院會實質審查授權範圍與明確性，前述最高行政法院109年度上字第340號判決就是審查裁量基準有無逾越授權的例子。此外也可透過立法院職權行使法第60條至第62條的行政命令審查機制，促使命令被更正或廢止。

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八、結論：三個字，決定你該去找誰

• 看到「立法院三讀通過○○法」→ 那是制定，層級是法律，只有立法院＋總統做得到。
• 看到「○○部訂定○○辦法」→ 那是訂定，層級是命令，不得牴觸法律，且必須有授權依據。
• 看到「○○法部分條文修正」→ 那是修正，既有規範被改動，記得確認施行日期與新舊法適用。

判斷清楚是哪一種，你才知道權益受損時該往哪走：命令逾越授權，可以在訴願、行政訴訟中主張無效；裁量基準訂得不合理或機關前後不一致，可以主張違反平等原則與行政自我拘束；法規已被刪除或廢止，對方就不能再拿來壓你。

最後提醒：法規隨時在動，主管機關也可能因組織改造而變（就像空氣污染防制法條文還寫著環境保護署，權責卻早已改由環境部管轄）。引用任何法條前，回全國法規資料庫確認一次現行條文與生效日期，是最省事也最保險的做法。