代行和決行差在哪？地方制度法代行處理、公文代行與決行一次搞懂

**「代行」和「決行」不是同一個層次的概念：代行處理是「權限由哪個機關行使」的問題，決行是「同一個機關內部由誰拍板」的問題。**而且法律上的「代行」其實有兩種完全不同的意思——一種是地方制度法第七十六條的「代行處理」，指上級機關接手地方政府依法應辦卻不辦的事，權限會整個轉移到代行機關；另一種是公文程式條例第四條第二項的「代行」，指機關首長因故不能視事時，由代行人附署職銜、姓名，並在公文上加註「代行」二字。至於「決行」，則是機關內部依分層負責，由有權限的人對公文作最終核定，法源是中央行政機關組織基準法第八條第二項與公文程式條例第三條第三項。

底下用官方條文、法務部函釋與法院實際判決，把三個概念一次講清楚，並附上一般文章不會寫的實務細節：急迫例外、申訴期限、費用扣抵、決行層級簽錯的效力，以及越權決行的刑事風險。

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一分鐘先看結論：代行處理、公文代行、決行三者差別

記法很簡單：代行處理是「你不做，我接手，權責換我扛」；公文代行是「首長不在，我代簽，責任仍在機關」；決行是「我有權簽，我負責，這件事就這樣定」。

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什麼是「代行處理」？上級機關接手地方政府該做卻不做的事

代行處理不是上級機關愛管閒事，而是地方制度法設計的最後手段，目的在防止地方機關的不作為導致公共利益受到嚴重損害。

依地方制度法第七十六條第一項，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。條文並設有但書：情況急迫時，得逕予代行處理。

代行處理要符合哪些條件？法務部函釋整理的五項要件

法務部民國九十年四月六日（90）法律字第 008362 號函（法規諮詢意見）針對地方制度法第七十六條的適用疑義表示意見，將第一項的發動要件整理為五項：

1. 須屬地方自治團體依法應辦理之自治事項或委辦事項。
2. 須地方自治團體依法應作為而不作為。
3. 須因其不作為，致嚴重危害公益或妨礙政務正常運作。
4. 須性質上適於代行處理。
5. 須先由上級政府命其於一定期限內為之，而地方政府並未如期完成。

這五項要件是該函引述行政院經建會委託學術研究專案的整理，屬於對條文的體系解釋，並非條文逐款明文。實務上要特別注意兩件事：

**第一，範圍包含「委辦事項」，不是只有自治事項。**依地方制度法第二條第三款，委辦事項是地方自治團體在上級政府指揮監督下，執行上級交付辦理、非屬該團體事務而負行政執行責任的事項。原文用語是「自治或委辦事項」，只講自治事項會漏掉一大塊。

**第二，「先限期」不是毫無例外。**第一項但書明定情況急迫時得逕予代行處理，也就是說第五項要件在急迫情形下可以跳過。把「五關缺一不可」講死，會誤導讀者以為只要沒發限期公文，代行一律違法。

代行處理實際會怎麼跑？一個情境把流程走完

法條讀起來抽象，換成情境就清楚了。假設某縣（市）政府依法對轄內特定污染源負有稽查、取締的職責：

**第一步，確認事項本來就歸地方辦。**稽查取締若屬該府依法應辦理的自治事項或委辦事項，就通過第一項要件；若這件事根本不在地方權責內，上級機關要做的是自己依權限處理，不是代行。

**第二步，確認是「應作為而不作為」。**該府長期未做任何稽查、未開任何裁處，才是不作為；已經在做但做得不夠好，屬於處理成效問題，不當然等於不作為。

**第三步，確認危害程度。**必須到嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作的程度，例如水體嚴重污染、影響下游用水與公共衛生。只是造成不便，還沒到條文要求的門檻。

**第四步，確認性質上適於代行。**稽查、取締這類技術性、執行性事務，由上級機關派員接手沒有本質困難；反之，高度仰賴在地民意基礎、須經地方立法程序的事項，就未必適於代行。

**第五步，先限期、再代行。**中央主管機關（依環境部組織法，環境業務的中央機關為環境部）不能直接下場，原則上須先命該府於一定期限內為之，逾期仍不作為才能代行處理。但依第一項但書，情況急迫時得逕予代行處理，不受此限。

還有一道容易被忽略的程序：依第七十六條第三項，決定代行處理前，應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項才轉移至代行處理機關。也就是說，權限不是上級機關單方面「宣布接手」就轉移，而是要走完通知程序。

地方政府覺得限期做不到，可以怎麼辦？申訴要在期限屆滿前提出

這是最常被漏掉、卻最有實益的一段。依地方制度法第七十六條第二項，地方政府對前項限期處分如認為窒礙難行時，應於期限屆滿前提出申訴；行政院、中央各該主管機關、縣政府得審酌事實變更或撤銷原處分。

換句話說，申訴有明確的失權時點——期限屆滿之後才提，就不是條文所定的申訴。地方機關收到限期公文卻放著不動，等到被代行才主張窒礙難行，程序上已經失去這道最省事的救濟管道。

代行處理一發動，權限就轉移了嗎？

會，而且是條文明定的。依第七十六條第三項，行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項即轉移至代行處理機關，直至代行處理完竣。

法務部前述函釋據此認為，「代行處理已產生權限移轉之法律效果，並非僅為『代行權限』之替代」。也就是說，代行不是「幫你做一下，做完還你」，而是在代行期間權責整個換手。該函同時把代行處理所生的處分分成兩類：一類是對被監督的地方自治團體所為（對應第七十六條第二項及第五項），一類是因代行處理而對人民所為的行政處分；對後者，該函表示救濟程序「則宜依訴願法第四條以下有關訴願管轄之規定辦理」。

要提醒的是，該函對處分名義的部分是用「似應」這類保留語氣表達，並非斬釘截鐵的定論，引用時不宜過度放大。

代行處理的錢誰出？地方拒付會被扣補助款

依第七十六條第四項，代行處理所支出之費用，應由被代行處理之機關負擔；各該地方機關如拒絕支付該項費用，上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之。這是實質的財政制裁手段，也是地方機關評估要不要硬撐時最現實的考量。

真實案例：縣政府代行聘任鄰長

代行處理在實務上並不罕見。臺中高等行政法院95年度訴字第721號判決的事實是：某市公所未依縣自治條例聘任里長遴報的候聘鄰長，縣政府先函請其依規定聘任，公所仍不為之，縣政府乃依地方制度法第七十六條第一項代行聘任九名鄰長，並定有任期。這個案子完整走過「先限期、後代行」的流程，是很典型的代行處理樣態。

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公文上蓋的「代行」是什麼意思？和「代理」差在哪？

很多人在公文上看到「代行」二字，直覺以為和地方制度法的代行處理有關，其實完全是兩回事。公文程式條例第四條把兩種情形分得很清楚：

差別在於首長的位子是「空了」還是「人在但不能視事」。出缺是由代理人直接署名；不能視事則是首長姓名仍要出現、並註明事由，代行人只是附署在後面加註「代行」。同條第三項並規定，機關內部單位基於授權行文，得比照前二項規定辦理。

這也是為什麼公文上會出現「首長姓名＋某某某代行」這種看起來重複的署名方式——它不是贅字，而是條文要求的形式。

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什麼是「決行」？公文上「依分層負責規定授權○○決行」代表什麼

決行是同一個機關內部的最終核定動作。一份公文從承辦人擬稿、科長審核、處長核閱，最後送到依授權有權作最終決定的人手上核定，這個動作就是決行。

決行的法源在哪裡？不是憑空的內部慣例

決行常被誤以為只是行政慣例，其實有明確法源：

• 中央行政機關組織基準法第八條第二項：各機關為分層負責，逐級授權，得就授權範圍訂定分層負責明細表。這是「分層負責明細表」的直接依據。
• 公文程式條例第三條第三項：機關內部單位處理公務，基於授權對外行文時，由該單位主管署名、蓋職章；其效力與蓋用該機關印信之公文同。
• 公文程式條例第三條第四項：機關公文蓋用印信或簽署及授權辦法，除總統府及五院自行訂定外，由各機關依其實際業務自行擬訂，函請上級機關核定之。

最高法院110年度台上字第1913號刑事判決（上訴駁回）即指出，各行政機關之職掌原則上由首長負全責，中央行政機關組織基準法第八條第二項規定各機關得訂定分層負責明細表，由首長就本機關職權及單位職掌，將部分公務授權各層主管決定處理，並由被授權者負其決定之責任；各機關執掌業務除獲首長授權者外，原則上應經機關首長核定決行，始得對外行文。

實務上，機關授權科長、處長決行是否合法，法院原則上尊重機關的權責劃分。最高行政法院105年度裁字第1467號裁定即認為，主管機關將農業設施容許使用的准駁及廢止授權由業務主管（科長）決行，屬業務分工與分層負責的權責劃分，並無違反。

決行層級簽錯了，處分會直接無效嗎？

**不會當然無效，但可能構成得撤銷的違法。**這一點必須說準，很多文章寫成「決行層級錯誤就違法無效」，是把兩個層次混在一起。

依行政程序法第一百十一條第六款，未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，行政處分無效。但實務見解認為，欠缺事務權限的瑕疵若未達重大明顯的程度，僅是得撤銷，並非當然無效。最高行政法院112年度上字第426號判決（上訴駁回）就是這樣處理：地方政府未依行政程序法第十五條第一項將權限委任所屬下級機關，下級機關卻以自己名義作成准駁處分，法院認定該處分違反管轄規定，屬得撤銷，而非無效。

另一方面，機關也不能把「決行層級不符」一律當成不影響效力的內部小事。最高行政法院110年度上字第546號判決（原判決廢棄，發回更審）指出，該案分層負責明細表明定應由副縣長核定，公文上卻以章戳註明依分層負責規定授權主管處（局）長決行，原處分究竟有無經有權之人核定尚有未明，原審逕認內部程序違反不影響處分效力而未予調查，構成違背法令。

實務上的界線可以這樣抓：處分是不是該機關作成的，是管轄權問題，攸關無效或得撤銷；機關內部由第幾層核定，原則上是內部程序問題，但當事人具體爭執時，法院仍須查明是否由有權之人作成，不能一句「內部程序不影響效力」帶過。

沒有決行權卻自己決行，會有刑責嗎？

有可能。前述最高法院110年度台上字第1913號刑事判決中，承辦人明知申請案不符合法定要件，且該申請案的准駁屬機關首長權限，卻逕以「二層決行」代為決行並作成不實准予備查函文，法院認定其行為屬違背職務，並論以公務員登載不實及違背職務收受賄賂罪。

這說明決行權限不是形式問題：越級或無權決行，在刑事上可能被評價為「違背職務之行為」。

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代行處理、委任、第七十五條撤銷：三種上級介入手段怎麼分

上級機關要介入下級或地方的事務，手段不只一種，用錯就會被撤銷。

要特別注意監督密度的差異。司法院釋字第553號指出，地方自治團體處理自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同：自治事項，中央僅能為適法性監督；委辦事項則除適法性外，還可以就行政作業的合目的性實施全面監督。該號解釋並說明，涉及不確定法律概念時，上級監督機關應尊重地方自治團體所為合法性的判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級機關仍得依法撤銷或變更。

此外，如果爭議的本質是「這件事到底歸誰管」，那就不是代行處理的問題。依地方制度法第七十七條，中央與直轄市、縣（市）間權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與鄉（鎮、市）間自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。

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常見問題 FAQ

Q：我對代行機關作成的處分不服，該告誰？去哪裡告？

**A：以代行處理機關為對象，並依訴願法第四條的管轄規定決定向哪個機關提起訴願。**代行處理既然產生權限移轉，處分的權責就在代行機關。舉例來說，若中央主管機關（如環境部）代行處理縣（市）政府應辦的環境管制事項，並對業者開罰，依訴願法第四條第七款，不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願，也就是向行政院提起，而不是回頭找原本縣（市）政府的中央主管機關。

要一併注意訴願法第十三條：原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準；但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。判斷被告與訴願管轄時，看的是處分書上的名義與權限歸屬，不是誰在現場執行。

Q：民眾可以要求中央「代行處理」地方政府不做的事嗎？

A：不行，這是實務上最容易踩空的一點。最高行政法院104年度判字第296號判決（上訴駁回）明確表示，地方制度法第七十五條、地方制度法第七十六條是授權監督機關對地方機關辦理的自治事項及委辦事項進行行政監督，雖具有客觀法規範功能，但並非授予人民得向行政主體或國家機關請求為一定作為之主觀公權利。高雄高等行政法院103年度訴字第278號判決（原告之訴駁回）亦同此見解。

因此，民眾若逕行起訴請求法院命上級機關代行處理，會因欠缺公法上請求權而遭駁回。正確做法是針對真正影響自己權利的那個處分或怠為處分，依行政訴訟法提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。

Q：地方政府被代行處理，可以提起訴願或行政訴訟嗎？要用誰的名義？

**A：可以，但一定要用「地方自治團體」的名義，不是用機關名義。**依地方制度法第七十六條第五項，地方對於代行處理之處分，如認為有違法時，依行政救濟程序辦理之；訴願法第一條第二項也明定，各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，得提起訴願。

名義錯了會直接被擋掉。臺中高等行政法院95年度訴字第721號判決即認定，應由地方自治團體本身（該市）並由市長代表提起訴願及行政訴訟，當事人適格始無欠缺；以「某某市公所」的機關名義起訴，屬當事人不適格，其訴顯無理由。釋字第553號也是採同一架構，說明地方自治團體得依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟。

Q：代行處理跟地方制度法第七十五條的撤銷、變更有什麼不同？

**A：一個是接手做，一個是把做過的除去。**第七十六條處理的是「地方該做卻不做」，上級接手完成；第七十五條處理的是「地方做了但違法」，上級把該行為撤銷、變更、廢止或停止執行，業務仍由地方繼續辦。另依第七十五條第八項，自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋，且在解釋前不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行——這道煞車在第七十六條並沒有相同設計。

Q：代行處理結束後，權力會還給地方政府嗎？

**A：會。**第七十六條第三項的權限轉移明定「直至代行處理完竣」，也就是說轉移本身就附有終期。當代行事項處理完畢，權限即回復由原地方自治機關行使，並非永久剝奪。至於代行期間所生費用，仍依第四項由被代行處理之機關負擔。

Q：決行的長官如果簽錯了，承辦人可以免責嗎？

**A：不能。**依中央行政機關組織基準法第八條第二項的分層負責架構，被授權決行者固然要對自己的決定負責，但擬稿、審核各層仍有各自的職責。實務上，承辦人若提供不實資料或明知不符法定要件仍簽陳，可能構成公務員登載不實，涉及刑事責任；若又逾越授權層級代為決行，更可能被評價為違背職務。決行是最後一道把關，不是前面環節的免責金牌。

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結語：分清楚「權限在誰手上」，救濟才不會走錯門

代行處理、公文代行、決行三個詞只差一兩個字，但問的問題完全不同：代行處理問的是「這件事現在歸哪個機關管」，公文代行問的是「這份公文由誰署名」，決行問的是「機關內部誰有權拍板」。

對民眾來說，最有實益的是第一個問題。因為權限在誰手上，決定了處分書上的機關名義、訴願要向哪個機關提、行政訴訟要以誰為被告。走錯一步，往往不是輸在實體有理無理，而是輸在程序。

對機關承辦人來說，關鍵則在第三個問題。分層負責明細表不是形式文件，法院會實際去查該處分有沒有經有權之人核定；越權決行在民事、行政上可能導致處分被撤銷，在刑事上更可能被認定為違背職務。

看懂權限如何流動，才知道該向誰主張、在什麼期限內主張——這才是這兩個看似冷僻的行政法概念，對一般人真正的價值。