法律優位原則是什麼？下位法不得牴觸上位法，一次看懂法規位階與救濟管道

法律優位原則，是指下位的法規範不得牴觸上位的法規範；一旦牴觸，牴觸的部分「無效」。 它的核心法源是中央法規標準法第11條：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」憲法本身也把話說死了——憲法第171條第1項規定「法律與憲法牴觸者無效」，第172條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效」。

換句話說，行政機關訂的施行細則、考試規則，地方議會通過的自治條例，公司訂的工作規則，社區訂的規約，都必須通得過上位規範這一關。牴觸的效果不是「可以撤銷」，而是自始無效、不待任何人撤銷——法官在個案中可以直接不適用它。

這篇文章會用一個真正打到最高行政法院的案子（律師考試「400分門檻」），帶你看完整的審查過程，並整理出「發現某個規定違法時，你能走的四條路與各自的期限」。

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一、法規位階怎麼排？從憲法到自治規則的金字塔

法律優位原則之所以能運作，前提是我國法規範有明確的高低層級。整理如下：

這裡有兩個一般文章不會講、但很關鍵的細節：

第一，法規命令的「授權依據」必須寫在命令裡。 行政程序法第150條第2項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」所以當你懷疑某個辦法、規則違法時，第一步是翻到它的第1條，看它自稱依據哪一條法律訂定，再去比對那條法律到底授權了什麼。

第二，自治條例不是只要「地方議會通過」就無敵。 地方制度法第30條第4項還規定，發生牴觸無效的情形時，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告；委辦規則牴觸無效者，則由委辦機關函告無效。也就是說，中央有主動出手的法定管道，不必等到有人打官司。

二、下位法牴觸上位法會怎樣？「無效」到底是什麼意思

答案是：自始、當然、確定地不生效力，不需要任何人先去撤銷它。

不同領域各有明文，可以互相對照：

• 法規命令：行政程序法第158條第1項列了三種無效事由——一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者；二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者；三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。同條第2項另有一個常被忽略的規定：法規命令一部分無效者，其他部分仍為有效；但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。
• 私人間的法律行為：民法第71條規定「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。」
• 公司內部規章：勞動基準法第71條規定「工作規則，違反法令之強制或禁止規定或其他有關該事業適用之團體協約規定者，無效。」

另外要提醒一個容易混淆的觀念：法律優位原則管的是「不得牴觸」（消極），法律保留原則管的是「重要事項必須由法律規定」（積極）。中央法規標準法把兩件事都寫進去了——第5條列舉應以法律定之的事項（包括「關於人民之權利、義務者」），第6條則規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。

三、誰有權認定下位法無效？三條路各走各的

憲法法庭：現在已經沒有「大法官解釋」了

很多舊文章還在寫「聲請司法院大法官解釋」，這個說法已經過時。憲法訴訟法施行後，違憲審查改以憲法法庭裁判的形式作成：

• 人民聲請：憲法訴訟法第59條第1項規定，人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序用盡審級救濟程序，對於所受不利確定終局裁判，或該裁判及其所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。同條第2項訂有六個月不變期間，自用盡審級救濟之最終裁判送達後翌日起算。這個期限錯過就沒了，是實務上最容易踩到的坑。
• 機關聲請：憲法訴訟法第47條規定，國家最高機關因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決；下級機關則是報請上級機關提出聲請。

法官在個案中拒絕適用：憲法第80條加上釋字第216號

憲法第80條規定「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」。至於行政機關發布的解釋性命令對法官有沒有拘束力，司法院釋字第216號解釋講得很清楚：「各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束」。同號解釋並指出，司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時亦不受其拘束。

實務意義：你在訴訟中主張「那個函釋／那個辦法牴觸法律」，法官是可以聽、也有權不適用的，不必先跑一趟憲法法庭。

立法院審查行政命令：兩個月不改就失效

這條路最少人知道，卻寫在法律裡。立法院職權行使法第60條規定，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議；出席委員認為該命令有違反、變更或牴觸法律，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有15人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。

第62條第1項接著規定，行政命令經審查後發現有上述情形者，應提報院會，經議決後通知原訂頒之機關更正或廢止。同條第3項的效果最強：原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。

不過這裡有個關鍵門檻——必須經過院會議決。在下面要談的律師考試案中，最高行政法院就明確指出，立法院司法及法制委員會的決議並非依循上開法定程序由院會議決，因此不發生通知更正或廢止的法律效果，考試院與考選部不受該委員會決議的拘束。

四、真實案例：律師考試「400分門檻」為什麼沒有被判違法？

這是近年最經典的「下位法有沒有牴觸上位法」實戰題，而且兩件都打到最高行政法院、兩件都是上訴駁回確定。

400分門檻到底規定在哪裡？

規定在專門職業及技術人員高等考試律師考試規則第19條第2項但書。現行條文為：「但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達四百分者，均不予及格。」

注意這個但書其實有兩道關卡，很多討論只講到第二道：一是任一科目不得為零分，二是扣除國文與選試科目後，其餘各科合計不得低於400分。同條第2項本文另定，第二試及格人數是按成績高低順序，以各該選試科目全程到考人數前百分之三十三為及格。也就是說，比例門檻與分數門檻要同時通過。

上位法的授權長什麼樣？

考生主張，這個400分限制是考試規則這個「下位法」自己長出來的，母法沒有授權。法院比對的是專門職業及技術人員考試法這兩條：

• 第11條第1項：「專門職業及技術人員各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。」同條第2項並明定考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。
• 第16條：第1項列出三種及格方式（科別及格、總成績及格、以各類科全程到考人數一定比例為及格），第2項規定前項及格方式得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之；第3項則規定：「專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」

最高行政法院認定的授權依據，是第11條第1項加上第16條第3項——關鍵在第16條第3項那五個字「成績特別設限」。這一點常被寫錯成第16條第1項，值得特別留意。

判決的關鍵轉折：它「不是」細節性、技術性事項

這是本案最容易被誤讀的地方，也是網路上多數整理文章寫反的一段。

在110年度上字第733號（最高行政法院112年11月23日判決，上訴駁回）中，本院對於原審把400分門檻定性為「細節性、技術性次要事項」明白表示不同意見，指出400分門檻條款「性質上當然是屬於限制人民自由權利的重要事項，而非僅屬於執行法律的細節性、技術性次要事項，自不得僅憑母法的概括授權或本於法定職權發布命令加以規定」。

那為什麼還是合法？因為它有具體明確的授權。同判決接著說：「系爭400分門檻條款是基於專技人員考試法第11條第1項及第16條第3項的具體明確授權所發布的補充規定，其內容符合立法意旨，也沒有超越母法授權的目的與範圍，而符合法律保留原則」，所以原判決結論正確，仍應予維持。

換句話說，法院走的不是「這只是細節，所以行政機關可以自己訂」這條路，而是「這雖然是重要事項，但母法具體明確地授權了，而且命令沒有超出授權範圍」。這兩種論證方式的差別，正是法律優位與法律保留審查的核心。

另一件109年度上字第192號（最高行政法院113年6月26日判決，同樣是上訴駁回），本院自己的理由則直接從授權明確性切入，認定400分門檻「其符合前述母法授權之目的，且未超越母法授權範圍及內容，並未牴觸憲法第23條之法律保留原則」。

引用這則判決時要特別注意： 該判決書中「為執行專技人員考試法第11條第1項法律解釋性、細節性之規定」那段文字，出現在判決理由第三段「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以……」之內，屬於原審臺北高等行政法院見解的摘述，並不是最高行政法院自己的論斷。引用判決時，務必分辨「本院查」之前的引述段落與之後的本院見解，兩者的說服力完全不同。

法律明確性那一關

即使有授權，規定本身也要讓人看得懂、預見得到後果。最高行政法院在110年度上字第733號判決中指出：「系爭400分門檻條款是規定在律師考試規則第19條第2項但書，其文義明顯易懂，立法目的明確，欲報考系爭考試的應考人均可輕易理解；而且所有應考人亦得以清楚預見其等的考試成績都將一體適用系爭400分門檻條款，如不符系爭400分門檻條款的及格標準，將受不予及格的處分」。

同判決還處理了一個很實務的抗辯：考生說申論題閱卷委員年年不同、給分寬嚴有別，根本無法預見自己會拿幾分。法院回應，這是所有沒有標準答案的申論題型都會發生的現象，與門檻條款的設定無關；至於規定施行後對受規範者或社會環境的影響評估，也不是法律明確性原則要審酌的內涵。

程序面也被檢查了

法院並非只看實體。兩件判決都詳查了修法程序：考選部於106年1月13日舉辦律師考試改革公聽會、106年4月11日召開研商會議，並依行政程序法第151條第2項、行政程序法第154條規定，自106年5月9日起至5月15日止踐行預告程序，報請考試院審議通過後於106年8月16日修正發布，明定自107年1月1日施行，距離首次適用的107年10月律師第二試已預留一年以上緩衝期。法院因此認定過渡期間合理、適當，並無濫用或逾越裁量。

這給所有人一個實用啟示：法規命令的訂定程序（預告、徵詢、核定）本身就是可以攻擊的點，不是只有內容能吵。

五、400分門檻怎麼算？現行科目與配分一次看懂

依律師考試規則第12條第2項，第二試應試科目總分為一千分，配分如下：

所以計入門檻的四科滿分合計為 200＋300＋200＋100＝800分，門檻要求是這800分中至少拿到400分（即五成）。判決中把這四科合稱為「公、民、刑、商事法等四大核心領域」，其中「商事法」是舊稱，現行規則的科目名稱已改為「公司法、保險法與證券交易法」；選試科目也已由早期的「勞動法」改為「勞動社會法」。

要及格必須同時滿足三個條件：一、任一科目不得為零分；二、四大核心科目合計不低於400分；三、成績排名在該選試科目組全程到考人數前33%以內。第一試則是另一關，依第19條第1項以全程到考人數前33%為錄取。

附帶一提：第19條第2項本文指引的是「第十二條第二項第五款各該選試科目」，而現行第12條第2項的排列中，第5款為國文（作文）、第6款才是選試科目。實際報考時，仍應以考選部各年度簡章公告的及格計算方式為準。

六、生活中還有哪些「下位法牴觸上位法」？三個常見情境

公司工作規則寫「新人第一年沒有特休」，有效嗎？

無效。 勞動基準法第38條第1項第1款明定，勞工在同一雇主或事業單位繼續工作滿「六個月以上一年未滿者」，應給予特別休假三日；一年以上二年未滿者七日，二年以上三年未滿者十日，三年以上五年未滿者每年十四日，五年以上十年未滿者每年十五日，十年以上者每一年加給一日、加至三十日為止。

而勞動基準法第71條直接規定工作規則違反法令之強制或禁止規定者無效。所以公司規章寫得再白紙黑字，也蓋不過法律。

這裡再送一個舉證責任的實務重點：勞動基準法第38條第6項規定，勞工依本條主張權利時，雇主如認為其權利不存在，應負舉證責任。也就是說，出勤與特休紀錄的舉證負擔在雇主身上，不是勞工。同條第5項並要求雇主應將每年特別休假期日及未休日數所發給的工資數額，記載於勞工工資清冊，並每年定期以書面通知勞工。

網路賣家寫「商品售出概不退換」，算數嗎？

不算數。 消費者保護法第19條第1項規定，通訊交易或訪問交易之消費者，得於收受商品或接受服務後七日內，以退回商品或書面通知方式解除契約，無須說明理由及負擔任何費用或對價。同條第5項更把話說死：「通訊交易或訪問交易違反本條規定所為之約定，其約定無效。」

兩個常被誤解的細節：

1. 這是「解除權」不是單純的鑑賞期，七日是從收受商品或接受服務起算，不是從下單起算。若企業經營者未依規定提供解除契約相關資訊，依同條第3項，七日期間自提供之次日起算，但自原七日期間起算已逾四個月者，解除權消滅。
2. 有例外。 第19條第1項但書規定通訊交易有合理例外情事者不在此限，並由第2項授權行政院訂定《通訊交易解除權合理例外情事適用準則》。該準則第2條列了七款，且必須經企業經營者告知消費者才排除解除權：易於腐敗、保存期限較短或解約時即將逾期者；依消費者要求所為之客製化給付；報紙、期刊或雜誌；經消費者拆封之影音商品或電腦軟體；非以有形媒介提供之數位內容或一經提供即為完成之線上服務並經消費者事先同意始提供者；已拆封之個人衛生用品；國際航空客運服務。

地方政府可以自己創設罰鍰嗎？

可以，但有很硬的界線。 地方制度法第26條第2項規定，直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，但法律另有規定者，不在此限。第3項再設上限：罰鍰之處罰最高以新臺幣十萬元為限，並得規定連續處罰；其他行政罰之種類則限於勒令停工、停止營業、吊扣執照，或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。同條第4項並要求，自治條例經地方立法機關議決後，如定有罰則，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後才能發布。

再往上一層，地方制度法第30條第1項規定自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效。此外，第75條就地方政府「辦理自治事項」違背憲法、法律或基於法律授權之法規時，另定有由中央各該主管機關報行政院撤銷、變更、廢止或停止執行的機制。

以自行車是否應戴安全帽為例：現行道路交通管理處罰條例第73條第4項只規定「微型電動二輪車駕駛人未依規定戴安全帽者，處駕駛人新臺幣三百元罰鍰」，並未對一般腳踏自行車設同樣的處罰。若地方自治法規要就中央法律未規定處罰的行為自行創設罰鍰，就必須先通過地方制度法第26條、地方制度法第30條這兩關的檢驗——這正是法律優位原則在地方自治領域最常被觸發的爭點。

七、發現某個規定違法，我可以怎麼做？管道與期限一次整理

先講結論：所有救濟都有期限，而且期限多半是「不變期間」，錯過就無法補救。

另外，向主管機關提議訂定或修正法規命令並不是投訴信而已。行政程序法第153條要求受理機關必須分別處理：非主管事項應予移送；依法不得以法規命令規定之事項，或無須訂定法規命令之事項，應附述理由通知原提議者；有訂定必要者，則著手研擬草案。也就是說，機關必須給你一個有理由的回覆。

在民事或勞資爭議中，你也可以直接在訴訟裡主張該規章違反強制禁止規定而無效（民法第71條、勞動基準法第71條），法官可以直接不適用，不必先跑行政程序。

八、常見問題 FAQ

Q：法律優位原則和法律保留原則有什麼不同？

A：一個管「不得牴觸」，一個管「必須由法律規定」。 法律優位原則是消極面向，處理既存規範之間的衝突，法源是中央法規標準法第11條、憲法第171條與憲法第172條；法律保留原則是積極面向，要求重要事項（尤其限制人民權利義務者）必須由法律規定或有法律明確授權，法源是中央法規標準法第5條、中央法規標準法第6條。律師考試400分門檻案中，兩者其實同時被檢驗：門檻條款有沒有超出母法授權（優位），以及這種限制能不能交給命令訂（保留）。

Q：命令和法律衝突時，法官會怎麼處理？

A：適用法律，不適用牴觸法律的命令。 憲法第172條規定命令與憲法或法律牴觸者無效，行政程序法第158條第1項第1款也把「牴觸憲法、法律或上級機關之命令」列為法規命令無效事由。司法院釋字第216號解釋並指出，行政機關就法規所為釋示之行政命令，法官固可引用，「但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束」。所以你不需要先讓命令被正式廢止，才能在自己的案子裡主張它不能用。

Q：現在還能「聲請大法官解釋」嗎？

A：不能再用舊制的名稱與程序，現在是向憲法法庭聲請判決。 憲法訴訟法施行後，人民須先用盡審級救濟程序，就不利確定終局裁判或其所適用之法規範認有牴觸憲法者，依第59條第1項聲請憲法法庭為宣告違憲之判決，並受同條第2項六個月不變期間的限制。若你看到的資料還在寫「大法官會議」「聲請釋憲須經三分之二出席」這類敘述，代表那份資料尚未更新。

Q：地方自治條例可以規定得比中央法律更嚴格嗎？

A：要看中央法律有沒有把該事項留給地方，以及有沒有超出地方制度法的界線。 依地方制度法第30條第1項，自治條例牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規者無效；依第26條第2項但書，地方要就違反自治事項的行政業務設罰，前提是「法律另有規定者，不在此限」，且罰鍰上限為新臺幣十萬元、行政罰種類受第3項限制、定有罰則者還須先報經核定。單純把中央法律沒有處罰的行為自行入罰，風險最高。

Q：公司規章、社區規約也適用法律優位原則嗎？

A：適用的是同一套邏輯，但用的是私法上的無效規定。 嚴格說，公司工作規則、社區規約不是「法規範」，不生位階問題；但民法第71條規定違反強制或禁止規定之法律行為無效，勞動基準法第71條也明定工作規則違反法令之強制或禁止規定者無效。結論相同：內部規章擋不住法律。

Q：律師考試的400分門檻現在還在嗎？

A：仍是現行有效的規定。 專門職業及技術人員高等考試律師考試規則第19條第2項但書維持「第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達四百分者，均不予及格」。最高行政法院110年度上字第733號、109年度上字第192號兩件判決均為上訴駁回，肯認該條款未牴觸母法授權範圍。應考人仍應以考選部各年度簡章公告為準。

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結語：位階觀念，是你檢視任何規定的第一把尺

法律優位原則聽起來抽象，但它給你的其實是一個非常具體的提問順序：這個規定是誰訂的？它的法源在哪一條？那條法源到底授權了什麼？授權範圍有沒有被超出？

律師考試400分門檻的兩件判決，示範了法院逐層檢查的完整流程——先找母法授權（專技人員考試法第11條第1項、第16條第3項），再判斷授權是否具體明確，接著檢驗命令內容有沒有逾越授權範圍，最後看它是否符合法律明確性、比例原則、平等原則與信賴保護原則。而其中最值得記住的一句話，是最高行政法院對「這不是細節性、技術性次要事項」的直白認定：即使命令最後被判定合法，法院也不容許用「這只是細節」來規避法律保留的檢驗。

當你下次看到一份讓你覺得不合理的規定時，別急著接受「規定就是這樣」。翻到它的第1條，看看它自稱依據哪一條法律；如果那條法律根本沒授權，你手上握著的就是憲法第172條與行政程序法第158條——以及一整套有明確期限的救濟管道。