既成道路如何認定?公用地役關係成立要件

既成道路須同時符合司法院釋字第400號揭示的三要件才會成立公用地役關係：供不特定公眾通行所「必要」而非僅便利、公眾通行之初土地所有權人無阻止情事、年代久遠而未曾中斷到一般人已無法記憶確切起始僅能知其梗概。缺一不可，且由主管機關依職權認定或經法院透過訴訟確認，人民沒有要求政府「認定為既成道路」的公法上請求權。

什麼是「既成道路」？跟民法地役權、私設通路有什麼不同？

結論先說：既成道路不是「很多人走很久就是」，而是「私人土地因長期供不特定公眾通行，成立公用地役關係，財產權因此受限制」的公法概念。

實務上最容易混淆的三種道路，差別在於形成原因與權利對象不同：

司法院釋字第400號理由書已明確區分：「至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同」。因此，不能把建商依法留設的私設通路或法定空地，直接當成既成道路主張。

另一個關鍵觀念是，既成道路一旦成立，屬於公法上的特別犧牲，國家負有依法徵收補償的義務。釋字第400號指出：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者…國家自應依法律之規定辦理徵收補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」。但這是國家的公法義務，不代表人民可以直接向法院請求「判命徵收、給付補償金」。

既成道路三要件是什麼？法院用哪三把尺認定公用地役關係？

根據司法院釋字第400號及最高行政法院111年度上字第178號判決見解，必須同時通過以下三要件檢驗。實務上三者為累積要件，只要一個不成立，就不構成公用地役關係。

法院判斷時非常重視舉證與調查，常見調查方法包括航照圖與地籍圖套繪比對、現場勘驗、建照及建築線圖、證人證述等，用以還原道路形成歷史與通行必要性。

第一把尺：通行是「必要」，不是「方便」會怎麼判斷？

法律要求的不是「有這條路比較快」，而是沒有這條路，公眾就無法通行或將嚴重受阻。

• 可能符合必要性的例子：一個老社區四面被建築物包圍，只有穿越張OO家那條小巷可連接主要道路，若封閉則整個社區居民、車輛完全無其他替代道路進出。
• 僅屬便利的例子：李OO土地旁本來就有8米寬的計畫道路可供通行，部分民眾為抄近路長期穿越李OO的空地。這對用路人僅是便利或省時，因本來就有安全合法的替代道路可走。

最高行政法院111年度上字第178號判決對此要件開宗明義指出：「首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」。法院會嚴格審查有無替代道路，不會因大家走習慣就認定為必要。該判決主文為「上訴駁回」，為最高行政法院終審確定判決，具較高權威性。

第二把尺：一開始，地主沒有說「不」是什麼意思？

法律用語為「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」。重點在於「那個起點時間」地主的態度。

關鍵在「之初」而非之後。認定時點是公眾開始把該土地當成道路使用的歷史起點，當時地主知悉或可得知悉，卻未採取積極阻止行為，例如設置圍籬、封路、立告示牌或寄發存證信函反對。若一開始是基於鄰里情誼默許通行，或土地荒蕪多年自然形成小路而從未過問，實務上可能被認定符合此要件。

這不是要求地主必須「默示同意」，只在描述客觀上「未阻止」之事實狀態。最高行政法院111年度上字第178號判決將此列為第二個獨立構成要件：「其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」，審理時會回溯調查歷史時點所有權人的行為。

第三把尺：年代久遠到「不可考」要多久？有固定年限嗎？

法律沒有固定年限如20年或30年，標準是「經歷之年代久遠而未曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概」。

所謂「梗概」，指僅能大概知道是「日據時期」、「八七水災後」、「民國60年代左右」形成，但確切的某年某月某日已無人能具體指明。目的在確認這種使用狀態已穩定到成為社會生活的一部分，且使用是持續、未曾中斷的。

最高行政法院111年度上字第178號判決對此有生動描述：「所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」

此一「年代久遠、一般人無復記憶其確實起始，僅能知其梗概」之標準，源自司法院釋字第400號意旨，並為最高行政法院111年度上字第178號判決（主文：上訴駁回，終審確定）等行政法院確定見解所重申與適用。實務上最高行政法院92年度判字第1889號判決亦闡明同一要旨（主文：原判決廢棄，發回高雄高等行政法院，屬發回更審、非確定終局見解，僅作法理參照），其判斷重點在於通行狀態是否已長久持續、未曾中斷，且已達到社會通念上無法確指起始時點的穩定程度，而非以固定的年數作為門檻。如需引用確定見解，建議併參最高行政法院111年度上字第178號判決及101年度判字第1040號判決（上訴駁回確定）等。

誰可以申請認定既成道路？為什麼法院說沒有申請權？

結論：無論土地所有權人或一般用路人，都沒有公法上請求權可要求政府機關「主動認定」某塊土地是既成道路。

理由在於，既成道路制度是為公共利益而讓地主財產權受特別犧牲，不是為圖利特定個人。您因他人土地具公用地役關係而獲得通行便利，僅屬法律的「反射利益」，不是行政法規範直接賦予您的權利或法律上利益。既然不是權利，就沒有請求政府作成「認定處分」的權利保護必要。

最高行政法院111年度上字第178號判決見解非常直接：「因他人土地具公用地役關係而獲得之通行利益，僅具反射利益性質，並非行政法規範所賦予之權利或法律上利益...故無論土地所有權人或一般用路人均無積極請求主管機關就自己或他人土地認定具有公用地役關係存在之權利保護必要。」因此，若直接提起課予義務訴訟請求法院判命政府認定為既成道路，法院會認為欠缺權利保護必要而不合法。

此見解也影響訴訟類型選擇：

此外，課予義務訴訟若同時附帶請求撤銷否准處分及訴願決定，該撤銷聲明僅為附屬聲明。若法院認為課予義務無理由，附屬的撤銷聲明亦會併予駁回，此為最高行政法院111年度上字第178號判決闡明的審理原則。

還有一種常見情形是，人民去函陳情後，主管機關僅以函復「經查不符既成道路要件」。此種函復在性質上屬「觀念通知」，並非行政處分，人民對此提起撤銷訴訟，並不合法。這也是111年度上字第178號判決所維持的原審見解。

關於確認訴訟的補充性原則，依行政訴訟法第6條第3項規定，確認訴訟於得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時不得提起，但確認行政處分無效之訴不在此限。實務認為，土地所有權人提起確認其土地上公用地役關係「不存在」之訴，並非針對行政處分請求救濟，不受該補充性原則限制，具有確認利益。此見解可見於最高行政法院111年度上字第178號及高雄高等行政法院 98 年度訴字第 177 號 判決相關理由。

既成道路由誰認定？要透過什麼程序確認存否？

1. 主管機關依職權認定

通常是在辦理都市計畫、道路養護、核發建築執照涉及現有巷道，或處理道路挖掘管理等行政業務時，由縣市政府等主管機關依職權調查認定。這不是因人民申請而啟動，而是因行政管理需要而主動處理。

2. 透過訴訟「確認」關係存否

雖然不能請求認定「存在」，但下列情形可提起行政訴訟救濟：

• 土地所有權人反對他人主張其土地是既成道路，可提起「確認公用地役關係不存在」之訴。
• 若政府已作成認定處分或據此限制使用，地主不服可提起撤銷訴訟或確認訴訟挑戰。

高雄高等行政法院 98 年度訴字第 177 號 判決就是地主成功的例子。該案主文為「確認原告所有嘉義市○○段738地號，面積47平方公尺土地之公用地役關係不成立。訴訟費用由被告負擔。」法院經現場勘驗後認定系爭土地現況為空地，無實際供公眾通行之情形，故認定公用地役關係不成立。本件為高等行政法院一審判決，嗣經最高行政法院100年度判字第798號判決上訴駁回而確定。

3. 認定機關是誰？鄉鎮市公所可以認定嗎？

實務上常由縣市政府工務局、養護工程處等單位負責。鄉鎮市公所通常僅為「道路管理機關」，而非「認定機關」。最高行政法院111年度上字第178號判決即引用判決引述之彰化縣道路挖掘管理自治條例（地方自治條例）第3條規定及行政院74年5月23日台74內字第9420號函示，指出「○○鄉公所為道路管理機關，無權認定既成道路存否」。該條例屬地方自治條例，未收錄於全國法規資料庫中央法規，並非查無依據。

既成道路成立後會發生什麼事？地主還能圍路或請求補償嗎？

1. 地主不得妨礙通行，但維護行為不算侵害

公用地役關係存續中，政府為公眾通行所為的必要改善、維護，例如鋪設柏油、設置安全島、號誌或排水溝，並不構成對所有權的侵害。此見解可見於最高法院107年度台上字第1703號民事判決意旨等實務見解。

2. 不構成私法不當得利

在政府依法徵收補償前，公眾或政府因使用該道路而獲得的利益，屬於公法關係的結果，地主不能另依民法第179條向個別用路人主張不當得利。最高法院107年度台上字第1703號民事判決（1 請求返還土地等）要旨指出，上訴人如受有損害，應依公法上之補償程序請求救濟，而非依私法上不當得利返還請求權請求相當於租金之利益（非逐字引文，判決主文：上訴駁回），其見解為本院判斷。須注意同字號另有107年度台上字第1703號刑事判決（家暴妨害性自主，主文亦為上訴駁回）與本爭點無關，不應混淆。

福建金門地方法院113年度訴字第59號民事判決（拆除地上物返還土地等）113年度訴字第59號判決即援引前述最高法院民事判決意旨，駁回地主請求，該案主文為「原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。」本件為地方法院一審判決，引用時應注意其尚未確定，仍有上訴可能。

3. 國家有徵收補償義務，但人民無直接請求權

釋字第400號揭示的徵收補償義務，性質上屬國家的公法義務，人民尚無直接請求法院判命徵收或給付補償金的公法上請求權，是否徵收屬機關裁量。地主僅得就政府具體侵害行為提起救濟，並在訴訟中主張政府應依法徵收，相關程序依土地徵收條例第13條等規定由需用土地人申請徵收。

補償金額依土地徵收條例第30條規定，被徵收土地按徵收當期市價補償，都市計畫公共設施保留地按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償，均由直轄市、縣（市）地價評議委員會評定。由於既成道路土地通常難以作建築使用，其市價可能低於周邊可建築用地，實際金額需由地政機關或專業估價師查估認定。

如何推翻既成道路的認定？舉證重點與實務提醒

若要挑戰既成道路認定，核心是逐一推翻三要件，並提出具體證據：

1. 挑戰必要性：舉證存在其他合理的替代道路，例如都市計畫道路、地籍圖顯示的現有通路可供通行，並以航照圖、套繪圖及現場勘驗證明。
2. 挑戰無阻止：提出在公眾開始通行之初，前手或自己曾有阻止行為的證據，例如早年照片顯示有圍籬、圍牆、鐵門，或存證信函、報警紀錄、村里證明等，證明並非和平繼續。
3. 挑戰年代久遠：舉證道路形成有明確起始時間，例如20年前因某次開發、活動才開放通行，許多老鄰居都能具體指明年份，或曾有中斷封閉之事實，證明未達「一般人無復記憶」的程度。

法院審理時會綜合判斷通行之初是否「無阻止」以歷史時點為準，並以長期和平繼續、未曾中斷為要件。若能蒐集完整事證，可向作成認定的機關提出異議，或直接向行政法院提起確認公用地役關係不存在之訴。

重要Q&A

Q：我家門前的小路，里長說是既成道路不准我停車，這樣對嗎？

不一定。里長個人說法不具認定效力，必須由縣市政府等主管機關依法定程序調查是否符合三要件。即便被認定為既成道路，所有權人僅負有「忍受通行」義務，並非完全喪失所有權。停車是否妨礙通行，需視道路寬度及是否完全阻斷通行而定，若有爭議應尋求正式行政確認或提起確認訴訟解決。

Q：如果我的土地被認定為既成道路，我可以拿到多少補償？

原則上依土地徵收條例第30條以「徵收當期市價」協議或查估補償，公共設施保留地則按毗鄰非保留地平均市價，由地價評議委員會評定。市價是指土地在未受限制的一般情況下於公開市場的合理價格，既成道路土地因難以建築利用，市價可能低於周邊可建築用地，具體金額需由地政機關或專業估價師鑑價。

Q：政府一直說沒錢徵收，我該怎麼辦？

可持續向地方政府工務局、地政局及民意代表陳情，要求依釋字第400號意旨編列預算或訂定分期徵收計畫。訴訟上雖不能直接訴請法院判命給付補償金，但若政府有新的具體侵害行為（例如未經同意鋪設柏油、設置路燈），可就該具體行為提起訴訟，並在訴訟中主張應依法徵收。

Q：要如何推翻「既成道路」的認定？

關鍵在挑戰三要件：舉證有替代道路可挑戰必要性、提出通行之初曾有阻止行為的證據、證明道路形成時間明確且未久遠到不可考。蒐集航照圖、地籍圖、建照圖、照片、證人證述等事證後，可向認定機關異議或向行政法院提起確認公用地役關係不存在之訴，如高雄高等行政法院 98 年度訴字第 177 號 判決經現場勘驗後認定不成立之案例。

理解既成道路的認定，不僅是了解法律條文，更是認識財產權與公共利益之間的權衡。當您遇到相關問題時，記住這三把尺，並留意確認訴訟與撤銷訴訟的程序差異、政府維護行為的公法性質及舉證重點，才能有效保障自身權益並尋求專業法律諮詢。