行政私法行為是什麼？行政機關締結私法契約 引言：小明的攤位租約疑雲 小明在臺北市的傳統市場擺攤賣菜，他向臺北市市場處申請了一個攤位，簽了一份「使用行政契約」。契約裡寫著：每個月要繳使用費、不能轉租、要遵守市場管理規則等等。小明心想：「這契約是跟政府簽的，應該算是公家契約吧？如果以後有糾紛，是要去行政法院告，還是去民事法院告呢？」這個疑惑，其實牽涉到「行政私法行為」的概念。 在台灣，政府機關除了用公權力下命令（例如開罰單、徵收土地）之外，也常常用「私法」的方式來做事，例如跟民眾簽租約、買東西、委託民間處理業務等等。這些行為就是所謂的「行政私法行為」。今天這篇文章，就用輕鬆的方式帶你認識行政私法行為，並告訴你政府簽的契約哪些是私法契約、哪些是公法契約，以及發生爭議時該怎麼辦。 --- 什麼是行政私法行為？ 行政私法行為，簡單說就是行政機關用私法（民法）上的手段，來達成行政任務。例如： - 政府機關出租公有市場攤位給攤販（租賃契約） - 政府採購辦公用品（買賣契約） - 委託民間業者清運垃圾（承攬或委任契約） - 提供獎勵投資興辦公共設施（合約書） 這些行為雖然是政府做的，但法律關係的內容和一般民眾之間的契約沒什麼兩樣，所以原則上適用民法，發生糾紛時也是去普通法院打民事官司。不過，因為政府畢竟是公家機關，即使是用私法方式做事，還是要受到憲法上的基本權利保障、平等原則、比例原則等公法原則的拘束，不能完全跟私人一樣「為所欲為」。 --- 行政機關為什麼可以簽私法契約？ 你可能會問：政府不是應該依法行政嗎？怎麼可以跑去用民法跟老百姓打交道？其實，只要法律沒有禁止，行政機關可以自由選擇用公法或私法的方式來達成行政目的，這叫做「行政形式選擇自由」。例如政府要提供民眾休閒場所，可以自己蓋公園（公法行為），也可以跟民間業者簽約委託經營（私法契約）。只要不違反法律明文規定，也不濫用這種選擇來規避公法上的監督，都是允許的。 --- 如何區分行政契約和私法契約？ 這是最關鍵的問題！因為契約性質不同，適用的法律和救濟途徑就不同。如果契約被認定是「行政契約」，就適用行政程序法，發生爭議要去行政法院；如果是「私法契約」，就適用民法，去普通法院打民事訴訟。 那麼，要怎麼判斷政府跟人民簽的契約是公法還是私法呢？實務上主要是看契約標的，也就是契約內容所涉及的法律關係性質。如果契約內容是在執行公法法規、涉及公權力的行使，或者契約目的是在達成行政任務，而且雙方的地位不平等（例如政府可以單方變更或終止契約），那通常會被認為是行政契約；反之，如果內容和一般的買賣、租賃沒兩樣，雙方地位平等，那就是私法契約。 法院的判斷標準 我們來看看幾個實務見解，這些都是來自真實的判決、函釋和座談會討論： 1. 臺北市市場處攤位使用契約（參照106 年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案三） 臺北市市場處與攤販簽訂「使用行政契約」，雖然名稱寫著「行政契約」，而且還約定可以用行政程序法第148條來強制執行，但內容其實就是租賃：攤販付使用費、取得攤位使用權、不得轉讓等等。在高等行政法院及地方法院行政訴訟庭的法律座談會上，法官們分成兩派：一派認為這是行政契約（因為涉及零售市場管理條例，有社會政策目的），另一派認為這是私法契約（因為出租公有財產是私法行為）。最後沒有達成一致決議，但這個案例正好說明了判斷上的困難。 2. 臺中市政府獎勵投資興辦公墓合約（參照法律決字第 1000005344 號） 臺中市政府與財團法人簽訂「獎勵投資興辦公共設施合約書」，約定由法人承租國有土地興辦公墓。法務部認為，這個合約沒有涉及公權力的行使，也不是在執行公法法規，所以不是行政契約，而是私法契約。 3. 臺北市政府訂定的「行政契約判斷基準」（參照府法秘字第 09631860800 號） 臺北市政府為了統一判斷，在市政會議通過了五項基準，只要符合其中一項，就認定是行政契約： - 契約執行公法性質的法規 - 契約內容涉及行政機關負有作成行政處分或高權行為的義務 - 契約用以達成行政目的 - 契約涉及人民公法上的權利義務 - 契約條款明顯偏袒行政機關（例如政府可以單方調整或終止） 這個基準雖然是行政機關內部規則，但反映了實務上常見的判斷因素。 4. 最高法院28年度決議（二）（參照最高法院 28 年度決議（二）） 這個決議雖然是在討論公務員代表國家簽的私法契約算不算公文書，但也間接確認了：公務員以私法當事人身分和私人簽契約，就是私法行為，不因為簽約者是政府就自動變成公法行為。 5. 法務部關於補助契約的函釋（參照法律字第 10303512060 號） 法務部認為，行政機關補助民間團體的契約，如果補助的核准是行政處分，後續的簽約只是執行行為，整體仍屬公法關係，可能被認定為行政契約；但如果補助純粹是私法上的贈與或委任，那就是私法契約。所以還是要看契約內容和整個程序的性質。 從這些實務見解可以歸納：契約名稱不是重點，內容才是關鍵。即使契約裡寫了「行政契約」四個字，法院還是會實質審查它到底是不是真的行政契約。 --- 行政私法行為的例子 除了前面提到的攤位出租、獎勵投資合約，生活中還有很多行政私法行為的例子： - 政府採購：機關向廠商買文具、電腦、蓋大樓等，都是依據政府採購法，但契約本身是私法契約（買賣或承攬）。 - 公有財產出租：政府把國有土地、房舍租給民間使用，收取租金，這是租賃契約。 - 委託經營：例如將公立游泳池委外經營，政府與業者簽訂委託經營契約，通常被認為是私法契約（除非契約中有公權力介入）。 - 補助民間：如果補助是基於政策目的，但補助款發放條件由行政機關單方決定，且後續有監督管理，有時會被認定為行政契約（參照法律字第 10303512060 號），但也有可能被認為是私法上的贈與，要看具體內容。 --- 行政私法行為的法律適用與救濟途徑 既然行政私法行為本質上是私法行為，那麼： - 法律適用：主要適用民法及相關私法規定（例如政府採購法雖是公法，但採購契約本身是私法契約，適用民法）。 - 救濟途徑：發生爭議時，應向普通法院（民事庭）提起訴訟，而不是行政法院。但要注意，如果契約中夾雜了公權力措施（例如政府單方解約是基於公共利益而動用公權力），那這部分可能單獨構成行政處分，可以另外提起行政救濟。 另外，行政機關在從事行政私法行為時，仍須遵守憲法原則，例如平等原則（不能無正當理由差別對待）、比例原則（手段不能過當）、基本權利保護（不得侵害人民基本權）等。如果行政機關違反這些原則，人民雖然不能直接依據這些原則在民事訴訟中主張，但可以透過「誠實信用原則」、「公序良俗」等民法概括條款來間接適用。 --- 重要 Q&A Q1：行政機關簽的契約一定都是公法契約嗎？ A1： 不一定。行政機關可以簽私法契約，也可以簽行政契約。日常生活中，政府採購、出租公有財產、委託經營等，大多屬於私法契約。只有當契約內容涉及公權力行使或公法上權利義務時，才會被認定為行政契約。 Q2：如何判斷行政機關簽的契約是公法還是私法？ A2： 主要看契約標的（內容）。實務上常見的判斷因素包括： - 契約是否在執行公法法規（例如依據零售市場管理條例管理攤販） - 契約中行政機關是否負有作成行政處分或高權行為的義務 - 契約目的是否在達成行政任務 - 契約是否涉及人民公法上的權利義務 - 契約條款是否明顯偏袒行政機關（例如政府可單方調整或終止） 如果符合這些特徵之一，就可能被認定為行政契約；如果都沒有，則傾向私法契約。 Q3：如果和行政機關簽私法契約發生糾紛，要去哪裡打官司？ A3： 原則上向普通法院提起民事訴訟。例如跟市政府租攤位發生租金糾紛，就去民事法院告。但若你告錯法院（例如誤向行政法院起訴），法院會依職權移送至有管轄權的法院（參照106 年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案十二法律座談會提案十二）。 Q4：行政私法行為有什麼特別限制？ A4： 行政機關雖然是用私法方式行為，但仍受公法原則拘束，包括： - 法律保留：如果法律明文規定必須用公法方式，就不能用私法方式。 - 平等原則：不能對人民有不合理差別待遇。 - 比例原則：手段必須適當、必要、合乎比例。 - 基本權利保護：不得侵害人民的基本權利。 此外，行政機關也不能濫用私法形式來規避公法上的義務或監督。 Q5：行政機關可以隨便選擇用私法契約來規避公法約束嗎？ A5： 不行。行政機關的「形式選擇自由」並非毫無限制。如果法律明文規定應以公法方式為之，或者用私法方式會違反平等原則、比例原則，或者實質上是為了規避公法規範，那麼這種選擇就是違法的。例如政府若要強制徵收土地，就不能用私法買賣的方式來規避徵收程序。 --- 如果同時涉及大法庭案件移送程序的狀況，處理方式會有所不同。 ## 結語 行政私法行為是政府與民眾互動中很常見的一環，了解它的性質，能幫助我們知道自己的權利義務以及救濟途徑。下次當你跟政府簽約時，不妨先看看契約內容，想想它是公法還是私法契約，萬一發生糾紛才知道該去哪個法院討公道。當然，如果你不確定，也可以諮詢專業律師，以免走冤枉路。 最後提醒：法律是活的，每個個案情況不同，最終還是要由法院依具體事實來判斷契約的性質。但掌握上述原則，至少能讓你心裡有個底，不再被「行政契約」或「私法契約」的名詞搞得暈頭轉向！ --- *本文參考之實務見解來自：106 年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案三 106年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案三、最高法院 28 年度決議（二） 最高法院28年度決議（二）、106 年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案十二 106年高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案十二、司法院第 9 期公證實務研究會研究專輯 第 15 則 司法院第9期公證實務研究會研究專輯第15則、法律字第 10803517770 號 法律字第10803517770號函釋、法律決字第 1000005344 號 法律決字第1000005344號函釋、法律字第 10703505390 號 法律字第10703505390號函釋、府法秘字第 09631860800 號 府法秘字第09631860800號函釋、法律字第 10303512060 號 法律字第10303512060號函釋、（90）法律字第 045678 號 （90）法律字第045678號函釋。*
