行政機關的裁量權是什麼？裁量的種類與界限

你有沒有想過，為什麼同樣是違規停車，有人只被罰 600 元，有人卻被罰 1,200 元？或者，為什麼政府對某些違規行為可以選擇「開罰單」或「勸導」？這背後其實就是「行政裁量權」在運作。今天我們就來聊聊行政機關的裁量權到底是什麼，它有哪些種類，又有哪些界限不能超過。了解這些，你就能更清楚行政機關的決定是怎麼來的，以及當你覺得不公平時該怎麼爭取權益。

一、什麼是行政裁量權？

簡單來說，行政裁量權就是法律授權行政機關在處理個案時，可以在一定範圍內自行判斷、選擇如何做決定的權力。為什麼需要這種權力呢？因為法律沒辦法預料到所有情況，如果每一件事都規定得死死的，行政機關就會僵化，無法因應千變萬化的現實。因此，立法者通常會給行政機關一些彈性空間，讓它能夠根據具體情況做出最適當的決定。

例如，道路交通管理處罰條例第 56 條第 1 項規定，在禁止臨時停車處所停車等多種違規停車情形，可以處 600 元以上 1,200 元以下罰鍰。這就是授權給警察或監理機關，讓他們依據違規情節輕重（例如停車地點是否嚴重影響交通、是否累犯等）來決定罰多少錢。這種「600 到 1,200 元」的範圍就是裁量空間。值得注意的是，如果是併排停車，同條第 2 項另有較高的罰鍰標準（900 元以上 1,800 元以下）；至於在身心障礙專用停車位違規停車，同條第 4 項另有特別規定：駕駛人或乘載之人未持有身心障礙證明，且未懸掛專用牌照或未放置專用停車位識別證明者，處汽車所有人 1,200 元罰鍰，並非一律以最高額處罰。可見裁量權並非毫無規範，而是被法律框定在特定範圍內。

二、裁量的種類

行政裁量大致可以分為兩大類：

1. 羈束處分 vs. 裁量處分

羈束處分：法律規定得非常明確，行政機關沒有任何選擇餘地，只能照著做。例如，申請護照符合條件就必須核發，不能說「我覺得你不該出國就不發給你」。這種情況下行政機關沒有裁量權。
裁量處分：法律授權行政機關可以在多種合法的決定中選擇一種。例如前面提到的罰鍰金額範圍，或是決定是否給予補助、是否核發許可等。

2. 不確定法律概念與裁量

有時候法律會使用一些抽象的文字，例如「公共利益」、「必要時」、「情節重大」等，這些叫做「不確定法律概念」。行政機關在適用這些概念時，雖然也需要判斷，但這和裁量權不太一樣。不確定法律概念的判斷原則上法院可以全面審查（除非涉及高度專業或政策決定），而裁量權則是行政機關的專屬領域，法院只能審查有沒有違法或濫用。

3. 裁量基準

為了讓裁量權行使有一致性，避免同樣情況不同處理，行政機關通常會訂定「裁量基準」。例如，環保署會針對違反《空氣污染防制法》的行為訂出裁罰準則，包括「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」及「移動污染源違反空氣污染防制法裁罰準則」等法規，根據違規次數、污染程度等列出對應的罰鍰金額。環保署已於 2023 年 8 月 22 日改制為環境部，檢索最新的裁罰準則可逕至環境部網站查詢。這些裁量基準屬於「行政規則」，是給內部人員參考用的，對外不具有直接法律效力，但實務上行政機關通常會遵守，以確保公平。

函釋見解：參照函釋所述，行政程序法第 160 條第 1 項規定行政規則應下達下級機關或屬官，行政程序法第 161 條更進一步規定有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。中央主管機關訂定的裁量基準，地方機關在不牴觸範圍內可以另訂補充基準。這表示裁量基準雖然不是法律，但對行政機關內部有拘束力，人民也可以期待機關依基準行事。

三、裁量權的界限：不能為所欲為

行政機關雖然有裁量權，但並不是想怎麼做就怎麼做。它的行使必須遵守一些法律原則，否則就會變成「裁量濫用」或「裁量逾越」，這時候人民可以提起行政救濟，法院也會撤銷違法的處分。以下逐一說明。

1. 法律保留原則

行政機關的裁量必須在法律授權的範圍內，不能超過法律規定的上限或下限。例如，法律只授權罰 600~1,200 元，就不能罰 2,000 元；也不能在法律沒有授權的情況下，自行創設處罰種類。

2. 比例原則

這是憲法上的重要原則（行政程序法第 7 條明文規定），要求行政機關採取的手段必須適合達成目的（適合性）、對人民權益侵害最小（必要性）、且手段與目的間要合乎比例（均衡性，不能殺雞用牛刀）。例如，對於輕微違規，如果勸導就能達到目的，就不應該直接開罰單。

3. 平等原則

行政程序法第 6 條規定，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。行政機關對相同情況的當事人應該給予相同對待，不能無正當理由差別待遇。如果兩個違規情節幾乎一樣，一個罰 600 元、另一個罰 1,200 元，就可能違反平等原則。

4. 誠信原則與信賴保護

行政程序法第 8 條規定，行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。如果行政機關之前已做出某種承諾或慣例，人民因此產生信賴，行政機關就不能任意改變，否則可能違反信賴保護原則。

5. 禁止裁量濫用

裁量權的行使必須出於正當目的，不能基於私人恩怨、政治考量等不相關因素。例如，因為違規者是自己的親戚就故意不罰，這就是濫用裁量。行政程序法第 10 條明定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

函函釋見解**：參照法規諮詢意見所述，行政機關行使裁量權時，應依行政程序法第 6 條、行政程序法第 7 條、行政程序法第 9 條及行政程序法第 10 條之規定，不得逾越法定裁量範圍，並應符合法規授權之目的。同時須遵循比例原則與平等原則，兼顧當事人有利及不利之情形，否則即構成裁量瑕疵之違法。函釋並援引臺北高等行政法院 91 年度簡字第 1022 號判決，認為授予行政機關裁量權的目的，即在於使其按照個案情節，在法律劃定之範圍內為適當之處分，使罰過相當，而無輕重失衡之情形。

6. 裁量瑕疵的三種類型

實務上將裁量權的違法行使統稱為「裁量瑕疵」，可進一步分為三種類型：

裁量逾越：行政機關的決定超過法律授權的範圍。例如法律規定罰 600~1,200 元，卻罰了 2,000 元。
裁量濫用：行政機關雖在法定範圍內，但出於不正當的目的或考量了不相關的因素。例如因為違規者是親戚就不罰，或因為政治因素而對特定對象加重處罰。
裁量怠惰：法律賦予行政機關裁量權，但機關該行使而不行使，完全不做判斷。例如法律規定「得」裁處罰鍰，機關卻一律不罰，完全放棄裁量權的行使。

7. 裁處罰鍰的審酌因素

行政罰法第 18 條規定，裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力；所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。換言之，行政機關在法定罰鍰額度內決定具體金額時，必須綜合考慮違規行為的嚴重程度、造成的損害、違規者從中獲得的利益，以及違規者本身的經濟能力。如果所得利益超過法定罰鍰最高額，甚至可以在所得利益範圍內酌量加重。這就是裁量權具體運作時的核心審酌標準。

四、法院怎麼審查裁量權？

當人民不服行政機關的裁量決定而告上法院時，法院會審查什麼呢？原則上，法院尊重行政機關的專業判斷，不會代替行政機關做決定。但法院會審查：

行政機關有沒有逾越法律授權的範圍（裁量逾越）。
有沒有濫用裁量權（例如考慮不該考慮的因素、忽略該考慮的因素）（裁量濫用）。
有沒有應行使裁量權而不行使（裁量怠惰）。
有沒有違反比例原則、平等原則等一般法律原則。
有沒有遵守正當法律程序。

如果法院認定行政機關的裁量有上述違法情形，就會撤銷原處分，要求行政機關重新做成合法適當的決定。

函函釋見解**：參照法規諮詢意見所述，行政機關行使裁量權時，應受法律原則與法條授權範圍之拘束，確保處分適當與公平。行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，同時須遵循比例原則與平等原則，否則即構成裁量瑕疵之違法。

五、實際案例：讓你更懂裁量權

案例1：菸酒管理法的裁罰基準

地方政府對於違反《菸酒管理法》的行為，中央訂有「菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點」（行政規則），裡面有裁罰參考基準。但地方政府能不能自己再訂一個更細的基準呢？法務部認為，倘地方適用中央要點的裁罰參考基準仍有不足，在不牴觸該要點的前提下，似非不得另訂裁量基準作為補充（參照函釋）。這顯示裁量基準雖然有拘束力，但並非僵化不變，行政機關可以根據地方特性調整，只要不違背法律授權目的。

案例2：行政規則不能直接當作處罰依據

有些行政機關會訂定一些內部規則，然後直接用來處罰人民。但這樣合法嗎？行政程序法第 159 條將行政規則定義為「非直接對外發生法規範效力」之一般、抽象規定，僅供機關內部或下級機關行使職權之依據。而行政罰法第 4 條更進一步明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」因此，行政機關不得僅依行政規則作為處罰的唯一依據。例如，某機關訂了一個「禁止某行為」的內部規則，但法律本身沒有禁止，機關就不能拿這個規則來罰人民（參照法規諮詢意見）。不過，如果行政罰之裁處已有法律或法規命令為依據，行政機關仍然可以輔以行政規則作為認定事實或行使裁量之參考。這告訴我們，行政機關的裁量權必須以法律或法規命令為依據，內部規則僅能作為輔助工具。

案例3：一行為違反數法規，裁處權時效怎麼算？

假設廠商進口貨物同時違反《藥事法》和《海關緝私條例》，依法應從一重處罰（藥事法罰鍰較高）。但如果藥事法的主管機關因為超過 3 年時效（行政罰法第 27 條第 1 項規定：「除法律另有規定外，行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」）不能罰。又同條第 2 項規定，前項期間自違反行政法上義務之行為終了之日起算；但行為之結果發生在行為終了之後者，自該結果發生之日起算。個案時效是否完成，應依此起算點認定。而海關依《海關緝私條例》還在 5 年時效內（同條例第 44 條末段規定：「自其情事發生已滿五年者，不得再為追繳或處罰。」），海關還能罰嗎？法務部認為可以，因為行政罰法第 24 條第 1 項雖規定一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處，但其立法意旨在於避免一事二罰，遇有法定罰鍰額最高的規定已逾裁處權時效而不能裁罰時，尚非不得依法定罰鍰額較低、裁處權時效尚未消滅的規定予以裁罰。另依同項但書，其情節輕微，且法律或自治條例定有罰鍰最低額較低之規定者，即應依該規定裁處，此為法律明定的另一途徑。此外，行政罰法第 31 條第 1 項雖規定數機關均有管轄權時，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄，惟函釋指出該規定乃在處理管轄競合的問題，並未剝奪各主管機關之管轄權及裁罰權（參照函釋）。這牽涉到裁量權中的「管轄權」和「時效」問題，行政機關必須依法判斷，不能任意選擇。

六、常見問答（QA）

Q1：裁量權可以無限上綱嗎？如果覺得行政機關裁量不公怎麼辦？

絕對不行！裁量權必須在法律授權範圍內，並遵守行政程序法第 6 條至第 10 條各項法律原則（包括平等原則、比例原則、有利不利注意原則、誠信原則及裁量權限界）。如果你覺得處分不公平，可以先向原機關陳情或提起訴願，如果還是沒救濟，可以向行政法院提起訴訟。法院會審查行政機關的裁量是否合法。

Q2：裁量基準是什麼？民眾可以查得到嗎？

裁量基準是行政機關為了統一執法標準而訂定的行政規則，通常會公開在機關網站上，民眾可以查詢。例如環保署針對違反《空氣污染防制法》之行為，訂有「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」及「移動污染源違反空氣污染防制法裁罰準則」等法規。雖然裁量基準不具有直接對外法律效力，但行政機關通常會依此執行，民眾也可以據此主張平等對待。

Q3：行政機關可以完全不按照裁量基準來做決定嗎？

原則上行政機關應該按照自己訂的裁量基準來做決定，以維持公平性。但如果個案有特殊情況，機關可以偏離基準，但必須說明理由，否則可能被認為是恣意裁量。參照函釋，地方機關在中央基準不足時可以另訂補充基準，顯示基準並非絕對不可變更，但必須有正當理由。

Q4：什麼是「裁量收縮至零」？

這是一種特殊情況，指在法律規定的裁量範圍內，因為具體情況的特殊性，行政機關只剩下唯一一種選擇，沒有其他裁量空間。此概念與司法院解釋所揭示的法理密切相關，該號解釋揭示，凡保護規範目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第 2 條第 2 項後段向國家請求損害賠償。最高法院判決進一步闡述，判斷是否達到裁量收縮至零的程度，應斟酌「危險急迫性、預見可能性、侵害之防止是否須賴公權力之行使始可達成而非個人之努力可能避免（規制可能性及迴避可能性）」等因素。本件判決主文係將原判決廢棄發回更審，尚非確定終局裁判，然其所闡述的判斷標準在實務上仍具參考價值。

例如，當發生嚴重傳染病時，衛生機關依法可以「勸導」或「強制隔離」，但如果疫情極度嚴峻，不強制隔離將造成大規模感染，這時裁量就收縮至必須採取強制隔離，否則就是違法。

Q5：法院可以命令行政機關做成特定內容的處分嗎？

一般來說，法院只能撤銷違法的行政處分，要求行政機關重新做成決定，但不能直接代替行政機關決定該怎麼做。但如果裁量已經收縮至零（也就是只有一種合法決定），法院就可以命行政機關做成那個特定內容的處分。

七、結語

行政裁量權是行政機關必要的彈性工具，但它的行使必須受到法律的約束，不能恣意妄為。了解裁量權的種類與界限——包括裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰三種瑕疵類型，以及行政罰法第 18 條所定的裁罰審酌因素——不僅能幫助我們理解政府決策的邏輯，也能在我們權益受損時知道如何爭取救濟。下次當你收到罰單或行政處分時，不妨看看法律授權的範圍，以及機關有沒有遵守相關原則，或許你就能更理性地評估是否要提出異議喔！

參考資料：本文引用之函釋及法規諮詢意見來自法務部相關函釋（編號、、、），以及司法院解釋、最高法院判決、臺北高等行政法院 91 年度簡字第 1022 號判決，詳細內容可至法務部或司法院網站查詢。

希望這篇文章能讓你對行政機關的裁量權有更清楚的認識！如果有任何疑問，歡迎在下方留言討論。

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